Bài viết của Samantha Block[*]
Cuộc bầu cử tổng thống năm 2016 đánh dấu sự mất lòng tin ngày càng tăng vào chính phủ, mở ra một kỷ nguyên mới cho các ứng cử viên tổng thống và phó tổng thống. Luật xung đột lợi ích hiện hành không áp dụng cho Tổng thống và Phó Tổng thống do lo ngại lỗi thời về việc can thiệp vào quyền hạn hiến pháp của họ theo Điều II. Mặc dù xung đột lợi ích không phải là vấn đề duy nhất của thế kỷ 21, nhưng cuộc bầu cử năm 2016 đã gây ra những xung đột chưa từng có. Cuộc bầu cử năm 2016 là một trường hợp đặc biệt—Tổng thống Donald Trump là vị Tổng thống đầu tiên trong nhiều thập kỷ từ chối xóa bỏ khái niệm xung đột lợi ích tài chính. Việc Trump thâu tóm tài sản ở nước ngoài đã dẫn đến những cáo buộc thiên vị và hối lộ, cùng với lo ngại rằng chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ sẽ bị ảnh hưởng bởi lợi ích cá nhân của ông. Trump đã ca ngợi những xung đột của mình, cho thấy rõ ràng rằng luật hiện hành không hiệu quả và đã lỗi thời. Bài viết này đề xuất rằng luật xung đột lợi ích cần được áp dụng cho Tổng thống và Phó Tổng thống. Trước tiên, bài viết này sẽ giải thích lý do tại sao xung đột lợi ích của tổng thống trước đây không bị cấm một cách rõ ràng. Sau đó, bài viết sẽ thảo luận về luật xung đột lợi ích hiện hành và các công cụ để quản lý những xung đột này. Bài viết này đề xuất một luật mới áp dụng cho các ứng cử viên tổng thống và phó tổng thống, yêu cầu họ phải lập một quỹ tín thác mù đủ điều kiện. Ngoài ra, bài viết này sẽ giải thích lý do tại sao Văn phòng Đạo đức Chính phủ nên được giao nhiệm vụ giám sát việc thực thi quy định này.
Mục lục
II. The Election Evolution: An Evolution (Crisis) of Trust
B. The “Huge” Problem with Current Regulation of Conflicts of Interest
A. Public Service is Public Trust: How OGE Can Combat Conflicts of Interest
B. The Proposal: Candidate Commitment to Eliminating Financial Conflicts
i. Illustration: Proposed OGE Regulation in Action
C. Counter Argument: Takings Claim
D. Why the Proposed Statute is More Efficient Than the Alternatives
iii. The Executive Investigates
Phần kết luận
Alexander Hamilton đã giải thích trong Bài báo Liên bang số 68 rằng một trong những “kẻ thù nguy hiểm nhất của [một] chính phủ cộng hòa… [là] mong muốn của các thế lực nước ngoài muốn giành được quyền lực không chính đáng trong các hội đồng của chúng ta.”[1] Cuộc bầu cử tổng thống năm 2016 đã mở ra một kỷ nguyên mới với những xung đột lợi ích phức tạp hơn, khiến việc ngăn chặn ảnh hưởng của nước ngoài đối với các quan chức chính phủ Hoa Kỳ trở nên khó khăn hơn.[2] Tổng thống Donald Trump minh họa cho sự thay đổi này trong xung đột lợi ích – hiện ông là chủ sở hữu hoặc đối tác duy nhất của khoảng 500 doanh nghiệp có trụ sở tại hơn 20 quốc gia, gây lo ngại về khả năng quốc gia dễ bị nước ngoài bóc lột.[3]
Luật xung đột lợi ích là cần thiết để ngăn chặn các quan chức chính phủ, bao gồm cả Tổng thống và Phó Tổng thống, tham gia vào các hoạt động có thể làm suy yếu khả năng thực hiện đúng các yêu cầu của vị trí của họ.[4] Trong lịch sử, Quốc hội đã gặp khó khăn trong việc soạn thảo luật xung đột lợi ích đồng thời tránh các vấn đề phân chia quyền lực.[5] Tuy nhiên, cuộc tranh luận đang diễn ra và sôi nổi về kiểm soát súng đạn vượt xa cuộc tranh luận về lái xe khi say rượu. Quốc hội đã cố gắng giải quyết vấn đề xung đột lợi ích bằng cách ban hành nhiều đạo luật [6] nhằm “cấm các quan chức chính phủ tham gia vào các hành vi có thể gây bất lợi cho lợi ích chung của công chúng”. [7]
Nhưng Quốc hội không phải là cơ quan duy nhất quan tâm đến xung đột lợi ích. Ngay cả các Tổng thống cũng hiểu được mối nguy hiểm mà lợi ích tài chính cá nhân có thể gây ra. Ví dụ, Tổng thống Lyndon B. Johnson — người bị cáo buộc sử dụng ảnh hưởng chính trị của mình để thu lợi nhuận cho công ty phát thanh truyền hình của vợ — đã thừa nhận rằng luật xung đột lợi ích cần được mở rộng cho các nhân viên điều hành – và đã đặt ra “các tiêu chuẩn đạo đức nghề nghiệp” cho các nhân viên điều hành trong Sắc lệnh Hành pháp 11.222. [8] Đáng tiếc là cả Quốc hội và nỗ lực của Tổng thống Johnson đều không thể mở rộng phạm vi áp dụng của các yêu cầu đó cho Tổng thống và Phó Tổng thống. [9] Theo lời của Tổng thống thứ 45, Donald Trump, đây là một vấn đề rất lớn.
Cuộc bầu cử năm 2016 đã làm nổi bật vấn đề xung đột lợi ích và việc thiếu quy định trong lĩnh vực luật này khi áp dụng cho Tổng thống. Các cuộc bầu cử tổng thống trước đây đã chứng minh rằng một số xung đột lợi ích là không thể tránh khỏi, bởi vì Tổng thống và Phó Tổng thống không chỉ là những chính trị gia chuyên nghiệp mà còn là những doanh nhân và nhà đầu tư với danh mục đầu tư phức tạp. Bài viết này sẽ giải thích sự cần thiết của luật xung đột lợi ích liên bang áp dụng cho Tổng thống và Phó Tổng thống, đồng thời minh họa lý do tại sao Văn phòng Đạo đức Chính phủ (“OGE”) nên được giao nhiệm vụ thực thi điều kiện tiên quyết đối với các ứng cử viên, yêu cầu họ đồng ý thành lập một quỹ tín thác mù. Phần I sẽ thảo luận về bối cảnh pháp lý hiện hành liên quan đến luật xung đột lợi ích liên bang và ba phương pháp thường được áp dụng để tránh những xung đột này: công bố thông tin, loại bỏ tư cách và thoái vốn. Phần II sẽ xem xét các quy định hiện hành về xung đột lợi ích liên bang và giải thích lý do tại sao chúng không áp dụng cho Tổng thống và Phó Tổng thống. Ngoài ra, Phần II sẽ đánh giá các vấn đề tiềm ẩn về phân chia quyền lực khi mở rộng các quy định này cho Tổng thống và Phó Tổng thống. Phần III sẽ thảo luận lý do tại sao điều kiện tiên quyết đối với các ứng cử viên tổng thống và phó tổng thống, do OGE quản lý, là giải pháp tốt nhất để ngăn ngừa xung đột lợi ích của cơ quan hành pháp.
I. Bối cảnh pháp lý hiện tại: Xung đột lợi ích là gì, ai bị “xung đột” và Phương pháp “Ba-D” trong Quy định về Xung đột lợi ích
Xung đột lợi ích có khả năng ảnh hưởng đến các hành động của cơ quan hành pháp. Như James Madison đã tuyên bố, “[k]hông ai được phép tự mình xét xử vụ án của mình, bởi vì lợi ích của họ chắc chắn sẽ làm sai lệch phán quyết của họ, và không loại trừ khả năng làm suy yếu sự chính trực của họ.”[10] Xung đột lợi ích tồn tại bất cứ khi nào “một viên chức hoặc nhân viên của nhánh hành pháp… quyết định, phê duyệt, không phê duyệt, khuyến nghị, việc đưa ra lời khuyên, [hoặc] cuộc điều tra” sẽ ảnh hưởng đến lợi ích tài chính của họ.[11] Xung đột lợi ích gây lo ngại vì chúng tạo ra nỗi sợ hãi trong công chúng rằng “lòng trung thành với lợi ích kinh tế và kinh doanh tư nhân, thay vì lòng trung thành với lợi ích công cộng nói chung, đang được các viên chức đó phục vụ trong hành động của họ.” [12]
Trong Nội chiến, Quốc hội đã hạn chế các xung đột lợi ích tiềm ẩn của tổng thống bằng cách ban hành luật xung đột tài chính—tuy nhiên, cuối cùng luật này đã được sửa đổi để miễn trừ cho Tổng thống nhằm tránh bất kỳ ấn tượng nào rằng Quốc hội đang vượt quá quyền hạn hiến định của mình.[13] Năm 1965, Tổng thống Lyndon B. Johnson đã ban hành Sắc lệnh Hành pháp 11.222, thiết lập các tiêu chuẩn đạo đức ứng xử cho nhân viên nhánh hành pháp.[14] Theo Tổng thống Johnson, Sắc lệnh này rất quan trọng vì “[k]hi chính phủ dựa trên sự đồng thuận của người dân, mọi công dân đều có quyền hoàn toàn tin tưởng vào tính liêm chính của chính phủ mình.”[15] Phần hai của sắc lệnh cấm nhân viên “xin hoặc nhận, trực tiếp hoặc gián tiếp, bất kỳ quà tặng, tiền boa, ưu đãi, giải trí, khoản vay hoặc bất kỳ thứ gì khác có giá trị tiền tệ” từ một bên có lợi ích trong hành động của nhân viên.[16] Phần bốn yêu cầu một số nhân viên văn phòng hành pháp và cơ quan phải công khai báo cáo tài chính của họ.[17]
Hành pháp không phải là nhánh duy nhất nhận thấy sự cần thiết của các quy định giải quyết xung đột lợi ích—Quốc hội cũng đã thông qua luật liên quan đến các lợi ích tài chính này. Sau vụ bê bối Watergate của Nixon, năm 1978, Quốc hội đã thông qua Đạo luật Đạo đức trong Chính phủ (“Đạo luật Đạo đức”)[18] nhằm mục đích “tăng cường niềm tin của công chúng vào chính phủ”.[19] Mục đích của Đạo luật Đạo đức là cung cấp cho công chúng thông tin về các xung đột lợi ích tiềm ẩn và nâng cao nhận thức về lợi ích kinh tế của các ứng cử viên có thể ảnh hưởng đến việc ra quyết định của họ.[20] Ngoài ra, Đạo luật Đạo đức đã thành lập OGE, một cơ quan độc lập, để giám sát các yêu cầu về đạo đức đối với nhánh hành pháp.[21]
Hiện tại, luật về xung đột lợi ích chỉ áp dụng cho một số nhân viên nhất định của nhánh hành pháp. [22] Những luật này xoay quanh quan niệm “công chức phải trung thành tuyệt đối với Chính phủ” và tìm cách ngăn chặn mọi ảnh hưởng cố ý hay vô ý phát sinh từ lợi ích tài chính cá nhân hoặc riêng tư.[23] Luật xung đột lợi ích liên bang hiện hành thậm chí có thể yêu cầu nhân viên phải thoái vốn tài sản hoặc rút lui khỏi một số vấn đề nhất định.[24] Tuy nhiên, những luật này không áp dụng cho Tổng thống và Phó Tổng thống vì sợ “làm ảnh hưởng đến khả năng thực hiện các trách nhiệm đa dạng của họ theo Hiến pháp.”[25]
Mặc dù những luật này không áp dụng cho Tổng thống, nhiều Tổng thống tự nguyện tuân thủ và thường sử dụng một trong ba phương án hành động khác nhau. Những phương pháp thường được áp dụng này thường được gọi là phương pháp “ba-D”: “tiết lộ, loại bỏ và thoái vốn.”[26]
A. Tiết lộ
Việc tiết lộ thông tin cho công chúng về bất kỳ xung đột tiềm ẩn nào, nhưng chỉ có tác dụng trong việc loại bỏ xung đột lợi ích. Quốc hội tin rằng luật tiết lộ bắt buộc sẽ giúp tăng cường niềm tin vào chính phủ và khắc phục tình trạng cử tri đi bầu thấp do vụ bê bối Watergate gây ra.[27] Để khắc phục sự mất lòng tin ngày càng tăng này, Quốc hội đã ban hành luật công khai tài chính công khai “nhằm mục đích cấm xung đột lợi ích và yêu cầu công khai quà tặng, đóng góp, thu nhập cá nhân và giá trị tài sản ròng”.[28] Những luật xung đột lợi ích ban đầu này, được diễn giải là loại trừ Tổng thống, nhằm “chứng minh mức độ liêm chính cao của đại đa số các quan chức chính phủ”.[29] Các diễn giải này một phần dựa trên sửa đổi năm 1989 của Quốc hội đối với luật xung đột lợi ích liên bang để giải thích rằng “các thuật ngữ ‘cán bộ’ và ‘nhân viên’ sẽ không bao gồm Tổng thống [và] Phó Tổng thống”.[30] Tuy nhiên, ngay cả trước khi sửa đổi này loại trừ rõ ràng Tổng thống và Phó Tổng thống, Bộ Tư pháp tin rằng luật xung đột lợi ích không áp dụng cho Tổng thống vì nó sẽ “làm mất quyền của ông trong việc thực hiện một số chức năng được quy định [trong] Hiến pháp”.[31]
Mặc dù được miễn trừ, phần lớn Tổng thống và Phó Tổng thống vẫn tự nguyện công khai lợi ích tài chính của mình để tránh bất kỳ xung đột lợi ích nào được nhận thức hoặc thực tế.[32] Mặc dù không có luật nào bắt buộc Tổng thống phải tránh xung đột lợi ích, nhưng luật đạo đức liên bang yêu cầu Tổng thống phải công khai một số xung đột lợi ích tiềm ẩn.[33] Một trong những luật như vậy là Đạo luật Đạo đức đã đề cập ở trên, yêu cầu Tổng thống và Phó Tổng thống “công khai tài sản cá nhân, khoản đầu tư, lợi ích và thu nhập khi nhậm chức và hàng năm sau đó”.[34]
Phục vụ với tư cách là Tổng thống là hy sinh lợi ích cá nhân vì “lợi ích công cộng”.[35] Ủy ban Quốc hội nhận thấy việc công khai bắt buộc có thể tạo ra hai “yếu tố ngăn cản” tiềm ẩn: nó có thể ngăn cản việc duy trì một số tài sản nhất định và cũng ngăn cản một số cá nhân tìm kiếm chức vụ.[36] Luật công khai nhằm đảm bảo rằng các hoạt động cá nhân của một quan chức phải chịu sự giám sát của công chúng bằng cách cung cấp cho công dân cơ hội đánh giá tác động tiềm tàng của các khoản đầu tư này đối với việc ra quyết định của họ.[37] Tuy nhiên, việc công khai không hướng dẫn một viên chức về cách xử lý các hoạt động cá nhân của mình.[38] Do bản chất của một cơ chế như công khai, nó có thể dẫn đến nhận thức của công chúng về xung đột lợi ích, nhưng nếu không có thêm điều gì khác, việc công khai không thể buộc một ứng cử viên phải khắc phục vấn đề.[39] Thay vào đó, việc công khai chỉ cho phép “thực hiện các bước để xác định những biện pháp cần thiết để giải quyết hoặc quản lý xung đột.”[40]
B. Loại bỏ
Khi một viên chức được bầu chỉ sử dụng việc công khai, xung đột lợi ích vẫn có thể phát sinh, do đó dẫn đến việc viên chức đó phải từ chối thực hiện một số trách nhiệm nhất định. Hiện nay, luật đạo đức liên bang cấm các viên chức tham gia trực tiếp vào các vấn đề mà cá nhân viên chức đó, thành viên gia đình của viên chức đó hoặc một tổ chức có liên quan đến viên chức đó có liên quan.[41] Ngoài ra, các luật này yêu cầu những người có cổ phần tài chính đáng kể trong một vấn đề phải từ chối.[42] Tuy nhiên, các luật này chỉ áp dụng cho các lợi ích tài chính hiện tại hoặc đang tồn tại, chứ không phải các mối quan hệ trong quá khứ; do đó, một quan chức thường không bị ngăn cản tham gia vào các vấn đề liên quan đến các mối quan hệ trước đây và lợi ích kinh tế.[43] Cũng cần lưu ý rằng quy định theo luật định yêu cầu tước tư cách và từ chối tham gia một số vấn đề nhất định là một quy định hình sự.[44]
Một quan chức liên bang không muốn hoặc không thể từ chối tham gia có thể yêu cầu miễn trừ cho phép họ làm việc về vấn đề đó.[45] Hầu hết các yêu cầu miễn trừ được chấp thuận vì các xung đột được phân loại là “không quan trọng hoặc không có khả năng xảy ra”.[46]
Luật xung đột lợi ích tài chính yêu cầu từ chối tham gia áp dụng cho tất cả các cán bộ và nhân viên trong nhánh hành pháp và các cơ quan độc lập, nhưng loại trừ rõ ràng Tổng thống và Phó Tổng thống.[47] Ngay cả trước khi có miễn trừ theo luật định cụ thể, Quốc hội đã diễn giải luật từ chối tham gia không mở rộng cho Tổng thống và Phó Tổng thống.[48] Luật yêu cầu từ chối tham gia rõ ràng có khả năng ngăn ngừa xung đột lợi ích tốt hơn, nhưng không giống như việc công bố thông tin mà Tổng thống và Phó Tổng thống đã chọn tuân thủ, việc từ chối tham gia không được sử dụng một cách tự nguyện.
C. Thoái vốn
Cơ chế hiệu quả nhất để tránh xung đột lợi ích, nhưng cũng là cơ chế hà khắc nhất trong “ba chữ D”, là thoái vốn. Để tránh bị loại, một công chức có thể tránh xung đột lợi ích bằng cách thoái vốn bất kỳ lợi ích tài chính nào có khả năng dẫn đến việc thoái vốn.[49] Không có luật liên bang nào yêu cầu nhân viên liên bang thoái vốn khỏi một số tài sản tư nhân cụ thể do xung đột lợi ích tiềm ẩn.[50] Một số nhân viên chính phủ chọn thoái vốn tài sản của họ để tránh xung đột lợi ích.[51] Ví dụ, dưới thời Chính quyền Obama, William J. Lynn, người được bổ nhiệm làm Thứ trưởng Quốc phòng, cựu vận động hành lang và Phó Chủ tịch Cấp cao của nhà thầu quốc phòng Raytheon, đã đồng ý bán cổ phiếu bị hạn chế của mình trong công ty, như một điều kiện bổ nhiệm.[52] Bằng cách thoái vốn những tài sản này, Lynn đã có thể xóa bỏ mọi ấn tượng về xung đột lợi ích khi làm việc tại Lầu Năm Góc, nơi ông chịu trách nhiệm tạo ra các hợp đồng quốc phòng.[53]
Có nhiều cách để thoái vốn một tài sản, cách “rõ ràng” nhất là bán bất kỳ lợi ích tài chính nào có khả năng gây ra vấn đề.[54] Một giải pháp thay thế cho việc thoái vốn hoàn toàn là một viên chức tạo ra một quỹ tín thác mù đủ điều kiện. Một quỹ tín thác mù đủ điều kiện là một quỹ tín thác tuân thủ các quy định được nêu trong Đạo luật Đạo đức.[55] Đạo luật yêu cầu một quỹ tín thác mù đủ điều kiện phải được OGE chấp thuận trước khi thực hiện.[56] Quỹ tín thác này là “mù” vì viên chức chuyển tài sản của mình cho quỹ tín thác, được quản lý bởi một người ủy thác độc lập, mà không có sự tham gia hoặc hiểu biết của viên chức đó.[57] Một người ủy thác độc lập “không thể liên kết, liên kết với, liên quan đến hoặc chịu sự kiểm soát hoặc ảnh hưởng của bất kỳ ai có lợi ích có lợi trong [quỹ tín thác mù].”[58] Người ủy thác có thể bán tài sản ban đầu và mua tài sản mới, nhưng viên chức không biết tài sản đang được quản lý như thế nào.[59] Người được ủy thác độc lập chịu trách nhiệm quản lý tài sản và bị hạn chế cung cấp thông tin về tài sản cho viên chức, ngoài những “thông tin cơ bản nhất”.[60] Thông tin này thường chỉ giới hạn ở thu nhập chịu thuế và tổng giá trị thị trường hợp lý, các thông tin bổ sung chỉ giới hạn ở các yêu cầu hỗ trợ tiền mặt để trang trải chi phí sinh hoạt.[61]
Quỹ tín thác mù là một giải pháp tốt cho các ứng cử viên có danh mục đầu tư phức tạp, không dễ dàng thanh lý hoặc cho những người không muốn chuyển đổi tài sản của mình thành trái phiếu kho bạc hoặc quỹ tương hỗ.[62] Là một biện pháp tránh xung đột, quỹ tín thác mù tạo ra sự cân bằng giữa việc đảm bảo rằng các khoản đầu tư tài chính của chính nhà hoạch định chính sách không ảnh hưởng đến việc ra quyết định của họ mà không ngăn cản các cá nhân đủ điều kiện ra tranh cử.[63] Mặc dù không có luật liên bang nào yêu cầu nhân viên phải đưa tài sản vào quỹ tín thác mù khi nhậm chức, nhưng đây là một thông lệ phổ biến trong giới quan chức cấp cao.[64] Điều này là do quỹ tín thác mù cho phép một chính trị gia tránh được sự xuất hiện của xung đột lợi ích giữa lợi ích tài chính cá nhân và lợi ích công cộng mà không cần phải thoái vốn hoàn toàn khỏi tất cả tài sản của họ.[65] Việc thành lập một quỹ tín thác mù cũng có thể giúp giảm bớt gánh nặng công khai lợi ích tài chính vì một quan chức chỉ cần bao gồm tổng giá trị của quỹ tín thác và tài sản ban đầu được chuyển nhượng.[66] Ngoài ra, nhiều Tổng thống sử dụng quỹ tín thác mù vì khó khăn trong việc tự rút lui hoặc xin miễn trừ cho tất cả các nhiệm vụ của họ.[67]
Tuy nhiên, quỹ tín thác mù không phải là sự bảo vệ tuyệt đối khỏi sự nghi ngờ. Ngay cả sau khi thành lập quỹ tín thác mù, các quan chức vẫn có thể bị giám sát chặt chẽ về các khoản đầu tư của họ. Ví dụ, vào năm 2005, Bill Frist, lúc đó là Lãnh đạo Đa số Thượng viện Hoa Kỳ, đã yêu cầu người được ủy thác của mình bán cổ phiếu của một công ty bệnh viện do cha và anh trai ông thành lập, chỉ vài ngày trước khi cổ phiếu báo cáo thu nhập giảm.[68] Mặc dù Ủy ban Chứng khoán và Giao dịch không buộc tội Frist, nhưng sự giám sát của giới truyền thông có thể đã góp phần vào quyết định không tái tranh cử hoặc theo đuổi ứng cử tổng thống của ông.[69]
Điều này không có nghĩa là quỹ tín thác mù không phải là một công cụ hữu ích để chống lại xung đột lợi ích. Quỹ tín thác mù giúp củng cố niềm tin của công chúng vào việc ra quyết định của chính phủ bằng cách ngăn chặn quan chức biết mình sở hữu công ty nào, qua đó loại bỏ việc hoạch định chính sách thiên vị.[70] Quỹ tín thác mù dễ dàng được quản lý—Đạo luật Đạo đức đặt ra các yêu cầu cụ thể đối với “quỹ tín thác mù đủ điều kiện”[71]—và cho phép quan chức tránh bị thoái vốn hoàn toàn. Bài viết này lập luận rằng việc thoái vốn hoàn toàn là không cần thiết để tránh xung đột lợi ích và, thay vì làm lại từ đầu, các yêu cầu của Đạo luật Đạo đức đối với quỹ tín thác mù đủ điều kiện nên được sử dụng trong một đạo luật áp dụng cho Tổng thống và Phó Tổng thống.[72]
II. Sự tiến hóa của Bầu cử: Một sự tiến hóa (Khủng hoảng) của Quỹ tín thác
Thu nhập của Tổng thống thường liên quan đến nền kinh tế, do đó, các hoạt động tài chính của Tổng thống đã thay đổi khi các ngành công nghiệp chủ đạo chuyển dịch.[73] Vào buổi đầu của nền cộng hòa, chế độ nô lệ thường được bảo vệ như một “nhu cầu kinh tế”. Trên thực tế, một số Tổng thống đầu tiên sở hữu nô lệ. Các Tổng thống có nô lệ thường phải đối mặt với sự giám sát chặt chẽ hơn, đặc biệt là từ miền Bắc.[74] Gần đây, các nhà sử học đã tập trung vào một Tổng thống như vậy—Thomas Jefferson. Jefferson đã có một cách tiếp cận trái ngược với chế độ nô lệ, mà một số học giả cho rằng là kết quả của lợi ích cá nhân ảnh hưởng đến các chính sách của ông.[75] Đến năm 1850, hầu hết các Tổng thống là luật sư thuộc tầng lớp trung lưu, những người trước đây đã dành một phần đáng kể sự nghiệp của mình trong dịch vụ công và phần lớn lợi ích tài chính của họ nằm ở bất động sản cá nhân và tài sản dễ thanh lý.[76] Khả năng sự giàu có của họ ảnh hưởng đến chính sách đối nội và đối ngoại của họ là rất khó xảy ra. Từ cuối thế kỷ 19 đến đầu thế kỷ 20, nền kinh tế chuyển sang “các tập đoàn được tổ chức chuyên nghiệp”—các ngành khai thác mỏ, dầu mỏ, đường sắt và tài chính là những ngành có tổng doanh thu cao.[77] Trong giai đoạn này, một phần đáng kể tài sản của Tổng thống được tích lũy từ thừa kế, vốn cũng khó có thể bị ảnh hưởng bởi các hành động hành pháp.[78]
Ngày nay, xung đột lợi ích chiếm một vị trí đáng lo ngại trong nhận thức của công chúng – thời của những công chức kỳ cựu đã qua; giờ đây, các Tổng thống cũng là những ông trùm kinh doanh.[79] Khi những xung đột này được công khai rộng rãi hơn, niềm tin của công chúng vào chính phủ đã giảm sút. Ngay cả Tòa án Tối cao cũng đã nhận ra tầm quan trọng của việc tạo ra một tiêu chuẩn về xung đột lợi ích, giải thích rằng “một nền dân chủ chỉ hiệu quả nếu người dân có niềm tin vào những người cai trị, và niềm tin chắc chắn sẽ bị lung lay khi các quan chức cấp cao… tham gia vào các hoạt động gây nghi ngờ về hành vi sai trái và tham nhũng.”[80] Có một số lý do dẫn đến sự mất lòng tin ngày càng tăng đối với chính phủ, chẳng hạn như việc tăng cường quản lý và cứu trợ cho “biển tiền được bơm vào các chiến dịch chính trị” ngày càng lớn, cho phép các nhóm lợi ích tiếp cận trực tiếp với các quan chức nhà nước.[81] Việc tiếp cận trực tiếp này ngay từ giai đoạn ứng cử viên, cùng với việc thiếu các quy định hoặc điều khoản hiến pháp liên quan đến xung đột lợi ích của tổng thống, đã dẫn đến việc nhiều cá nhân cáo buộc Tổng thống đưa ra quyết định không phù hợp.[82]
A. Câu lạc bộ Triệu phú: Tại sao Xung đột Lợi ích của Tổng thống và Phó Tổng thống Cần được Quan tâm Ngay lập tức
Cuộc bầu cử năm 2016 không phải là lần đầu tiên xuất hiện những lo ngại về xung đột lợi ích tiềm ẩn của Tổng thống và Phó Tổng thống. Các ứng cử viên tổng thống trước đây, chẳng hạn như ứng cử viên Đảng Cộng hòa năm 2012 Mitt Romney, đã phải đối mặt với vô số xung đột lợi ích tiềm ẩn.[83] Những xung đột tiềm ẩn này bao gồm từ việc ông từng quản lý Bain Capital – một công ty cổ phần tư nhân đầu tư vào các công ty Hoa Kỳ – cho đến việc ông từ chối tiết lộ tất cả các khoản đầu tư của mình.[84] Romney đã cố gắng giải quyết những lo ngại này bằng cách quảng cáo quỹ tín thác “mù quáng” của mình; tuy nhiên, quỹ tín thác này lại do người bạn lâu năm và luật sư riêng của ông kiểm soát.[85] Các Tổng thống không phải là những người duy nhất phải đối mặt với xung đột lợi ích. Các Phó Tổng thống, chẳng hạn như Nelson Rockefeller và Dick Cheney, cũng đã phải đối mặt với vô số xung đột tiềm ẩn.[86] Ví dụ, Rockefeller từng là thành viên hội đồng quản trị của nhiều công ty nhận được hợp đồng của chính phủ khi ông còn đương nhiệm.[87] Trong phiên điều trần phê chuẩn năm 1974 về việc đề cử Rockefeller làm Phó Tổng thống,[88] Thượng viện đã không thống nhất về mức độ công khai cần thiết và mối quan hệ tài chính nào của Rockefeller sẽ dẫn đến xung đột.[89] Bốn tháng sau khi Rockefeller được đề cử làm Phó Tổng thống—gấp đôi thời gian cần thiết để hoàn tất quá trình đề cử tổng thống của Gerald R. Ford—Rockefeller cuối cùng đã nhận được sự phê chuẩn cho vị trí Phó Tổng thống.[90]
Tương tự, vào năm 2001, Dick Cheney đã gây chú ý vì những xung đột lợi ích của mình trong chiến tranh Iraq. Trong thời gian Cheney làm Phó Tổng thống, nhà thầu quân sự Halliburton, nơi Cheney từng là giám đốc điều hành, đã vươn lên từ nhà thầu quân sự lớn thứ hai mươi hai lên thứ bảy.[91] Năm 2001, Halliburton đã giành được một hợp đồng trị giá tới 7 tỷ đô la để hỗ trợ quân đội ở Trung Đông.[92] Công ty tiếp tục nhận được các hợp đồng liên quan đến Iraq mà không cần đấu thầu[93] từ các công ty cạnh tranh, tổng cộng là 39,5 tỷ đô la.[94] Đáp lại sự phản đối của công chúng liên quan đến hành động của Cheney khi còn là Phó Tổng thống, vào tháng 4 năm 2007, Đại diện Hoa Kỳ Dennis Kucinich đã đệ trình một nghị quyết luận tội chống lại Cheney.[95]
Trong nghị quyết này, Kucinich cáo buộc Cheney “cố tình thao túng quy trình tình báo” và đe dọa Iran bằng vũ lực khi không có mối nguy hiểm thực sự nào.[96] Việc Cheney có thể bị luận tội cho thấy khi các thị trường toàn cầu ngày càng kết nối chặt chẽ hơn, cử tri đã tập trung nhiều hơn vào việc các quan chức chính phủ lấy tiền từ đâu và từ ai.
Cuộc bầu cử năm 2016 đã chứng kiến sự thay đổi trong cách các ứng cử viên đối mặt với xung đột lợi ích. Thay vì cố gắng tránh xung đột, ứng cử viên Trump khi đó đã chấp nhận xung đột lợi ích của mình. Trump thừa nhận rằng các quyết định chính sách của ông hiện đang và sẽ tiếp tục bị ảnh hưởng bởi các dự án kinh doanh của ông.[97] Khi đề cập đến hợp đồng thuê gần đây cho doanh nghiệp khách sạn của mình, Old Post Office Pavilion thuộc sở hữu liên bang tại Washington, D.C., Trump thừa nhận “Tôi có xung đột lợi ích vì tôi đang xây dựng tòa nhà vĩ đại nhất… tại bưu điện cũ, tôi nghĩ rằng nó sẽ là một trong những khách sạn vĩ đại nhất thế giới.” [98]
Để xoa dịu nỗi lo ngại về xung đột lợi ích của mình, Trump tuyên bố rằng ông sẽ chuyển Tổ chức Trump vào một quỹ tín thác mù do hai người con trai cả của ông kiểm soát và “thực hiện các bước khác” để xóa bỏ nghi ngờ về bất kỳ xung đột lợi ích nào, nhưng từ chối bán tài sản của mình. [99] Bất chấp lời hứa xóa bỏ mọi xung đột này, Trump vẫn khẳng định rằng các con của ông sẽ không chỉ là một phần của công ty mà còn tham gia vào việc thẩm định các ứng cử viên nội các. [100] Mặc dù Trump tuyên bố ông sẽ “không nói về kinh doanh” với các con trai của mình, nhưng không thể đảm bảo ông sẽ thực hiện lời hứa này. [101] Việc các con của Trump điều hành công ty của ông là một xung đột nhỏ so với nỗi lo sợ về việc công dân nước ngoài ảnh hưởng đến Tổng thống. [102] Tổ chức Trump có nhiều đối tác nước ngoài, bao gồm một tỷ phú người Azerbaijan, người mà tình báo Mỹ đã xác định cha là kẻ rửa tiền cho quân đội Iran, gây ra những lo ngại về mặt đạo đức cho Trump, người đã vận động tranh cử với tư cách là một đối thủ kiên quyết của chế độ Iran.[103]
Trong cuộc bầu cử năm 2016, ứng cử viên đảng Dân chủ, Hillary Clinton, cũng phải đối mặt với sự giám sát chặt chẽ về các xung đột lợi ích tiềm ẩn, chủ yếu là các nhà tài trợ nước ngoài của Quỹ Clinton. Không giống như tài sản của Trump, Quỹ Clinton không có nhà đầu tư, mà là các nhà tài trợ, khiến việc thoái vốn trở thành một giải pháp khó có thể xảy ra. Để tránh xung đột, Bill Clinton tuyên bố ông sẽ rời khỏi hội đồng quản trị, ngừng gây quỹ, tổ chức sẽ không còn nhận các khoản tài trợ từ nước ngoài và đổi tên từ Quỹ Bill, Hillary & Chelsea Clinton thành Quỹ Clinton.[104]
Các hành động của Hillary Clinton khi còn là Ngoại trưởng cũng bị giám sát chặt chẽ trong suốt chiến dịch tranh cử và thậm chí cả sau cuộc bầu cử. Năm 2010, khi Clinton còn là Ngoại trưởng, Bộ Ngoại giao đã ký một thỏa thuận mua lại Uranium One của Rosatom, cơ quan năng lượng hạt nhân của Nga.[105] Các nhà phê bình tỏ ra nghi ngờ động cơ của Clinton vì một số chủ sở hữu của Uranium One cũng là nhà tài trợ cho Quỹ Clinton. Năm 2017, Bộ Tư pháp đã điều tra Quỹ Clinton sau khi xuất hiện những cáo buộc rằng Clinton đã phê duyệt thỏa thuận này để đổi lấy các khoản tài trợ cho Quỹ Clinton. [106]
Bỏ qua các hệ tư tưởng chính trị, cuộc bầu cử năm 2016 cho thấy xung đột lợi ích của tổng thống nên là vấn đề được công chúng quan tâm và khoảng cách trong luật hiện hành dành cho Tổng thống cần phải được Quốc hội giải quyết.[107]
B. Vấn đề “Lớn” với Quy định Hiện hành về Xung đột Lợi ích
Quốc hội đã ban hành 18 U.S.C. § 208 cấm nhân viên ngành hành pháp và cơ quan tham gia “cá nhân và đáng kể” vào một vấn đề “mà theo hiểu biết của họ, họ, vợ/chồng, con chưa thành niên, đối tác chung, tổ chức mà họ đang phục vụ với tư cách là viên chức” có lợi ích tài chính.[108] Mục 208 được tạo ra “để đảm bảo tính trung thực trong các giao dịch kinh doanh của chính phủ bằng cách ngăn chặn các đặc vụ liên bang có lợi ích trái ngược với lợi ích của Chính phủ thúc đẩy lợi ích riêng của họ bằng cách gây tổn hại đến phúc lợi công cộng.”[109]
Theo mục 208, “một bên tham gia vào vụ kiện theo mục 208 có “lợi ích tài chính tồn tại khi có khả năng thực sự được hưởng lợi hoặc mất mát do diễn biến hoặc giải quyết một vấn đề.”[110] Lợi ích tài chính bao gồm các cuộc đàm phán với các đơn vị thuộc khu vực tư nhân về việc làm trong tương lai.[111] Mục 208 không yêu cầu Chính phủ phải chịu tổn thất thực tế hoặc phải có tham nhũng thực tế do xung đột lợi ích của nhân viên.[112]
Theo tình hình hiện tại, Mục 208 đặc biệt miễn trừ Tổng thống và Phó Tổng thống.[113] Lý do là hầu hết các quyết định mà Tổng thống phải đưa ra sẽ mang lại lợi thế cho một số người và bất lợi cho những người khác, khiến cho việc điều chỉnh mọi hành động của ông gần như là không thể.[114] Đặc biệt, những người soạn thảo lo ngại rằng mục 208, áp dụng các hình phạt hình sự liên bang, sẽ cản trở khả năng của Tổng thống trong việc thực hiện các yêu cầu hiến pháp của chức vụ này, chẳng hạn như cấm ngăn cản Tổng thống ký một số đạo luật nhất định.[115] Do đó, để tránh trói buộc “người ra quyết định quan trọng nhất trên hành tinh” vì xung đột lợi ích liên quan đến lợi ích tài chính tiềm tàng, Quốc hội đã không mở rộng điều 208 cho Tổng thống.[116] Quốc hội lập luận rằng do “tính độc đáo” của tình huống của Tổng thống, họ “chắc chắn phải được đối xử tách biệt với phần còn lại của nhánh hành pháp… [vì] việc tước quyền của Tổng thống khỏi các quyết định chính sách vì xung đột lợi ích cá nhân [sẽ là] điều không thể tưởng tượng được.”[117] Những người soạn thảo Hiến pháp cũng nhận ra mối nguy hiểm của xung đột lợi ích và ủng hộ các cơ chế hạn chế tác động của xung đột thay vì yêu cầu các quan chức loại bỏ hoàn toàn bất kỳ lợi ích cá nhân nào.[118]
Quốc hội có thể lập luận rằng có thể tạo ra luật xung đột lợi ích liên bang áp dụng cho Tổng thống, giống như họ đã làm trước khi cải cách luật đạo đức năm 1989.[119] Tòa án Tối cao đã giải thích tầm quan trọng của khả năng Quốc hội “thông qua một đạo luật có phạm vi đủ rộng để đối phó với tệ nạn [xung đột lợi ích].”[120] Khi mở rộng các luật này cho Tổng thống, Quốc hội vẫn phải cẩn thận để tránh xung đột giữa nhánh hành pháp và chính nó.[121] Các nhà soạn thảo đã giao các quyền hạn khác nhau cho các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhưng khi làm như vậy, họ đã bác bỏ “học thuyết thuần túy”[122] về phân chia quyền lực.[123] Thay vào đó, các nhà soạn thảo đã thực hiện một hệ thống kiểm tra và cân bằng, trao cho mỗi nhánh khả năng kiểm soát một số khía cạnh nhất định của nhánh kia. Tuy nhiên, việc mở rộng Điều 208 sẽ không phải là một sự kiểm tra, bởi vì việc buộc phải rút lui sẽ cản trở các quyền hạn mà Điều II của Tổng thống yêu cầu theo hiến pháp.
Một số nhà bình luận cho rằng việc mở rộng Điều 208 sẽ cản trở khả năng của Tổng thống trong việc thực hiện các yêu cầu của Điều II, tạo ra vấn đề phân chia quyền lực.[124] Việc áp dụng điều 208 đối với Tổng thống có thể sẽ khiến ông không thể thực hiện một số hành động hành pháp nhất định, do đó can thiệp vào các nhiệm vụ hiến định của ông.[125] Việc mở rộng điều 208 có thể được cho là cũng bất hợp pháp khi thêm các yêu cầu bổ sung vào các tiêu chuẩn để trở thành tổng thống.[126] Điều này có thể được coi là Quốc hội vượt quá thẩm quyền của mình bằng cách loại bỏ những cá nhân có xung đột lợi ích, vi phạm nguyên tắc phân chia quyền lực.[127]
C. Điều khoản Thù lao
Một hạn chế tiềm tàng rộng hơn đối với xung đột lợi ích là Điều khoản Thù lao.[128] Trên thực tế, Hiến pháp không đưa ra các thông số về xung đột lợi ích do Tổng thống đưa ra.[129] Hạn chế duy nhất có thể tranh luận đối với các loại xung đột lợi ích này sẽ là Điều khoản Thù lao[130] của Hiến pháp, cho phép Quốc hội giám sát nhánh hành pháp.[131] Điều khoản Thù lao—“về cơ bản là một quy tắc chống hối lộ”—ngăn cấm các thành viên của chính phủ liên bang nhận quà tặng và thanh toán từ các quốc gia nước ngoài mà không có sự chấp thuận của Quốc hội.[132] Theo Điều khoản này, Quốc hội có quyền rõ ràng để quy định những vật có giá trị[133] mà Tổng thống có thể nhận từ các quan chức nước ngoài.[134] Điều khoản Thù lao cho phép Quốc hội tạo ra các tiêu chuẩn đạo đức áp dụng cho các quan chức chính phủ khác nhau, bao gồm cả Tổng thống và Phó Tổng thống, biến nó thành cơ sở tiềm năng cho hành động của Quốc hội.[135] Điều khoản Thù lao nhằm ngăn chặn các quan chức nước ngoài gây ảnh hưởng đến Tổng thống bằng cách trao cho Quốc hội quyền thiết lập một tiêu chuẩn ứng xử được chấp nhận.[136] Những người sáng lập đã tạo ra điều khoản này vì họ nhận ra rằng “[c]húc, theo truyền thống của Mỹ, không chỉ bao gồm hối lộ trắng trợn và ăn cắp tiền công quỹ, mà còn bao gồm nhiều tình huống mà các chính trị gia và trực giác công chúng phục vụ lợi ích cá nhân bằng chi phí của công chúng.”[137]
Vẫn chưa rõ liệu những người sáng lập có ý định mở rộng Điều khoản Thù lao cho Tổng thống hay không. Có rất ít tiền lệ pháp lý liên quan đến Điều khoản Thù lao cho Tổng thống, khiến phạm vi của nó không được biết đến.[138] Mặc dù một số người cho rằng Điều khoản Thù lao không nhằm mục đích mở rộng cho Tổng thống, nhưng các hành động trước đây của tổng thống lại cho thấy điều ngược lại.[139] Trên thực tế, “[t]hết thảy các Tổng thống trong bốn thập kỷ qua[140] đều đã nắm giữ tài sản cá nhân trước khi đắc cử và đưa chúng vào một quỹ tín thác mù” hoặc một quỹ tương đương.[141] Điều này được thực hiện để tránh xung đột, bao gồm cả những xung đột bị Điều khoản Thù lao cho Tổng thống ngăn cấm.[142]
Một số học giả cho rằng Điều khoản Thù lao không áp dụng cho Tổng thống.[143] Giáo sư Seth Barrett Tillman[144] lập luận rằng Điều khoản Thù lao không áp dụng cho Tổng thống và sử dụng George Washington để củng cố khẳng định này. Tillman lưu ý rằng Washington đã nhận hai món quà—chìa khóa của ngục Bastille và một bức chân dung của Vua Louis XVI—từ các quan chức Pháp mà không được Quốc hội chấp thuận.[145] Tuy nhiên, Tillman không giải thích được thực tế là cả hai món quà đều do các cựu phụ tá của Washington tặng, khiến việc Washington xem xét những món quà cá nhân này là hợp lý.[146] Đáng chú ý là, cho đến thời Tổng thống Trump, Điều khoản Thù lao không được chú ý nhiều.[147] Do đó, thiếu tiền lệ pháp lý diễn giải phạm vi của Điều khoản này. Những hành động nhất quán trong quá khứ của các Tổng thống không nên bị bỏ qua. Cũng giống như Tòa án Tối cao, khi giải quyết các vấn đề an ninh quốc gia, xem xét các thông lệ trong quá khứ để xác định giới hạn quyền lực của tổng thống, ở đây, việc tuân thủ trước đây của Tổng thống tạo ra một lập luận thuyết phục cho việc mở rộng Điều khoản Thù lao cho Tổng thống và Phó Tổng thống.[148]
Một số học giả lập luận rằng nếu Washington không phải tuân theo Điều khoản Thù lao, thì những người soạn thảo không có ý định áp dụng nó cho Tổng thống.[149] Tuy nhiên, Điều khoản Thù lao nêu rõ rằng nó áp dụng cho “bất kỳ Văn phòng Lợi nhuận hoặc Ủy thác nào [thuộc Hoa Kỳ]”, khiến cho việc nó không có ý định mở rộng cho Tổng thống là điều không thể.[150] Có thể lập luận rằng việc mở rộng Điều khoản Thù lao cho Tổng thống và Phó Tổng thống sẽ vi phạm nguyên tắc phân chia quyền lực bằng cách tạo ra thêm các điều kiện bổ sung cho chức vụ.[151] Tuy nhiên, mục đích chống tham nhũng của Điều khoản Thù lao cũng ảnh hưởng đến Tổng thống như bất kỳ quan chức nào khác, và vì ngôn ngữ mạnh mẽ của nó không rõ ràng miễn trừ Tổng thống, nên Quốc hội có thể có khả năng điều chỉnh các xung đột lợi ích của Tổng thống.[152] Ngoài ra còn có sự không chắc chắn về việc liệu có ai có tư cách pháp lý để đưa ra khiếu nại theo Điều khoản thù lao hay không.[153]
Ngay cả khi Điều khoản Thù lao được áp dụng cho Tổng thống và Phó Tổng thống, nó cũng sẽ không mở rộng đến một số xung đột tiềm ẩn đáng kể. Ví dụ, Tổng thống Trump đang đặt khách sạn mới của mình tại Washington, D.C., trên đất của chính phủ tại Bưu điện Cũ.[154] Thỏa thuận cho thuê yêu cầu công ty của Trump phải trả cả tiền thuê và các khoản thanh toán hàng năm dựa trên thành công của doanh nghiệp, đòi hỏi phải đàm phán liên tục.[155]; Steven Schooner, Giáo sư Luật Mua sắm Chính phủ và Đồng Giám đốc Chương trình Luật Mua sắm Chính phủ tại Trường Luật Đại học George Washington, chỉ ra rằng xung đột tiềm ẩn mà điều này gây ra không nằm trong phạm vi của Điều khoản Thù lao. Giáo sư Schooner phát biểu, “[làm] thế nào ai đó có thể mong đợi một nhân viên chính phủ đàm phán với gia đình Trump một cách công khai và đối xử với gia đình Trump như bất kỳ nhà thầu nào khác?”[156] Do Điều khoản Thù lao tập trung vào việc chấp nhận tiền nước ngoài và việc phụ thuộc vào quyền quyết định của Quốc hội, khiến việc thực thi điều khoản này phụ thuộc vào sự thiên vị tiềm ẩn của đảng đa số, khiến việc chỉ dựa vào nó là một giải pháp khó có thể xảy ra.
III. Đề xuất: Trao cho OGE Quyền Thực sự để Ngăn ngừa Xung đột Lợi ích Trước khi Ứng cử viên Nhậm chức
Khoảng một tháng sau chiến thắng của Trump trong cuộc bầu cử năm 2016, Ủy ban An ninh Nội địa và Các vấn đề Chính phủ của Thượng viện đã nhờ đến sự giúp đỡ của OGE để ngăn chặn mọi xung đột lợi ích.[157] Giám đốc OGE, Walter Shaub, giải thích rằng mặc dù cơ quan này giám sát chương trình đạo đức của nhánh hành pháp, nhưng OGE “[không] có thẩm quyền đưa ra các ý kiến ràng buộc.”[158] Trong ba thập kỷ qua, OGE đã đưa ra các khuyến nghị không ràng buộc liên quan đến xung đột lợi ích của Tổng thống.[159] Tuy nhiên, Shaub lưu ý rằng “[mặc dù] vai trò của OGE trong các vấn đề đạo đức liên quan đến Tổng thống còn hạn chế, nhưng OGE lại có sự tham gia đáng kể vào các vấn đề đạo đức liên quan đến những người được Tổng thống đề cử.”[160] Hiện tại, OGE không thể sử dụng hơn ba mươi năm kinh nghiệm hỗ trợ các Tổng thống giải quyết xung đột lợi ích để làm gì khác ngoài việc đưa ra các ý kiến tư vấn.[161] Mục đích của đề xuất trong Điều này là trao cho OGE quyền lực thực sự để hành động, với hy vọng rằng Tổng thống và Phó Tổng thống sẽ phải đối mặt với xung đột lợi ích của họ, thay vì bỏ qua sự tồn tại và những ảnh hưởng tiềm tàng của nó đối với việc hoạch định chính sách của họ.
Hơn nữa, lập luận của một số người chỉ trích cho rằng việc Quốc hội điều chỉnh xung đột lợi ích của tổng thống vi phạm nguyên tắc phân chia quyền lực là sai lầm. Quốc hội có quyền “ban hành tất cả [luật] cần thiết và phù hợp để thực thi các [p]quyền hạn từ bỏ, và tất cả các [p]quyền hạn khác được Hiến pháp này trao cho Chính phủ Hoa Kỳ, hoặc bất kỳ Bộ hoặc Cán bộ nào của Chính phủ.”[162] Theo Điều khoản Cần thiết và Phù hợp, Quốc hội không chỉ có quyền quyết định khi nào các quyền hạn của mình sẽ được thực thi mà còn có toàn quyền quyết định cách thức thực thi tất cả các quyền hạn của chính phủ liên bang, bao gồm cả quyền hạn của nhánh hành pháp.[163] Điều khoản Cần thiết và Phù hợp, Điều khoản Thù lao, cùng với quyền lập pháp của Quốc hội theo Điều I, và luật về xung đột lợi ích trước đây được mở rộng cho Tổng thống, chứng minh rằng không phải tất cả các luật về xung đột lợi ích của Tổng thống đều là sự mở rộng quá mức quyền lực của Quốc hội. Do đó, Quốc hội có thể ban hành luật áp dụng cho Tổng thống và Phó Tổng thống, và thông qua Điều khoản Cần thiết và Phù hợp, trao cho một cơ quan độc lập cả thẩm quyền quản lý và thực thi đối với các luật mới này.[164]
A. Dịch vụ công là Niềm tin của Công chúng: Cách OGE có thể Chống lại Xung đột Lợi ích
Bằng cách tạo ra một quy tắc cấm Tổng thống sở hữu chính những xung đột lợi ích đã gây ảnh hưởng đến cuộc bầu cử năm 2016, các chính quyền tương lai sẽ buộc phải tránh ngay cả những quyết định thiên vị. Đề xuất của Điều khoản này khắc phục lỗ hổng trong quy định về xung đột lợi ích hiện hành đã được nêu bật trong cuộc bầu cử năm 2016. Việc ban hành một quy tắc ngăn chặn xung đột lợi ích của Tổng thống có thể đảo ngược vòng xoáy mất lòng tin hiện tại đối với các quan chức chính phủ Hoa Kỳ. Mục đích của đề xuất này là loại bỏ khả năng ra quyết định thiên vị của Tổng thống và Phó Tổng thống, đồng thời đảm bảo trách nhiệm giải trình bằng cách giao cho OGE, một chuyên gia về luật xung đột lợi ích, nhiệm vụ thực thi, thay vì để OGE tiếp tục là một cơ quan giám sát vô quyền.
Trong mười năm qua, OGE đã soạn thảo các bản sửa đổi cho Đạo luật Đạo đức và đệ trình lên Quốc hội các báo cáo bao gồm các khuyến nghị lập pháp về các vấn đề như xung đột lợi ích của nhánh hành pháp và cải thiện các yêu cầu công khai tài chính đối với các ứng cử viên tổng thống.[165]
Trong nỗ lực tăng cường niềm tin của công chúng vào chính phủ, Quốc hội đã thành lập OGE để giúp các quan chức tránh xung đột lợi ích. OGE “cung cấp sự giám sát, chính sách và hướng dẫn cho nhánh hành pháp về các luật và chính sách đạo đức.”[166] OGE có khoảng 80 nhân viên toàn thời gian, nhiều thành viên hơn các cơ quan khác có thẩm quyền ban hành và thực thi các quy định, Giám đốc của cơ quan này phục vụ nhiệm kỳ năm năm trùng với nhiệm kỳ của tổng thống và có ngân sách là 16 triệu đô la.[167] (Nhưng Quốc hội không trao cho OGE bất kỳ thẩm quyền điều tra thực tế nào và OGE chỉ giới hạn trong việc thực hiện hành động kỷ luật đối với nhân viên của OGE.[168] Thay vì trao cho OGE quyền điều tra và thực thi các luật và chính sách về đạo đức của mình, Quốc hội đã tạo ra một ngoại lệ công tố viên đặc biệt đối với các cáo buộc đối với các quan chức cấp cao.[169]
Do hậu quả của vụ bê bối Watergate, Quốc hội đã tìm cách đảm bảo bất kỳ luật mới nào cũng sẽ tránh các cơ quan tình báo làm việc với chính các quan chức đang bị truy tố.[170] Theo Chương VI của Đạo luật Đạo đức [171], một cố vấn đặc biệt là cần thiết khi một quan chức, chẳng hạn như Tổng thống hoặc Phó Tổng thống, bị nghi ngờ vi phạm luật liên bang.[172] Tổng chưởng lý Hoa Kỳ được yêu cầu tiến hành một cuộc điều tra sơ bộ bất cứ khi nào có gợi ý rằng Tổng thống hoặc Phó Tổng thống đã vi phạm bất kỳ luật hình sự liên bang nào.[173] Những điều khoản này nhằm mục đích loại bỏ bất kỳ xung đột lợi ích thực tế hoặc rõ ràng nào vốn có trong việc yêu cầu Tổng chưởng lý điều tra các quan chức cấp cao trong nhánh hành pháp.[174] Vì Tổng chưởng lý là thành viên của nhánh hành pháp và sẽ luôn có xung đột lợi ích cố hữu, nên Quốc hội thay vào đó nên trao cho OGE quyền giám sát các quy định về xung đột lợi ích liên quan đến Tổng thống và Phó Tổng thống. Tuy nhiên, Bộ Tư pháp sẽ giữ lại quyền khởi xướng các cuộc điều tra và chỉ định cố vấn độc lập cho bất kỳ vấn đề nào không liên quan đến xung đột lợi ích cho Tổng thống hoặc Phó Tổng thống.[175]
B. Đề xuất: Cam kết của Ứng cử viên về việc Xóa bỏ Xung đột Tài chính
Cách hiệu quả nhất để khắc phục hiện tượng xung đột lợi ích toàn cầu gần đây là giao cho một cơ quan trung lập về chính trị nhiệm vụ thực thi các quy tắc mới. OGE, với chuyên môn về phòng ngừa xung đột lợi ích, là cơ quan độc lập phù hợp nhất và sẽ tránh được các vấn đề phân chia quyền lực giữa nhánh lập pháp và hành pháp.[176] OGE sẽ có thể tránh được quyền lực giám sát không đáng tin cậy của một Quốc hội cùng đảng phái với chính quyền hiện tại.[177] Điều này khuyến nghị Quốc hội ban hành luật sau đây, trao cho OGE quyền điều tra và thực thi các hành vi vi phạm các hạn chế theo luật định về xung đột lợi ích:
Bất kỳ ai, là ứng cử viên cho chức vụ Tổng thống hoặc Phó Tổng thống, phải đồng ý bằng văn bản trước khi trở thành ứng cử viên, rằng sẽ đặt tất cả các lợi ích tài chính có thể gây ra xung đột lợi ích tiềm ẩn vào một quỹ tín thác mù đủ điều kiện nếu được bầu.
Định nghĩa.
Thuật ngữ “ứng cử viên” trong quy định này là “một cá nhân tìm kiếm sự đề cử cho cuộc bầu cử, hoặc cuộc bầu cử, vào chức vụ Liên bang.”[178]
Thuật ngữ “tài sản” bao gồm—
“tiền mặt, cổ phiếu, trái phiếu, quỹ tương hỗ, [cổ phần kinh doanh], hoặc bất động sản.”[179]
“Lợi ích tài chính” bao gồm bất kỳ tài sản nào, nhưng không giới hạn ở: tài sản cá nhân, thu nhập đầu tư và sở hữu tư nhân về bất động sản và doanh nghiệp.
“Một ‘quỹ tín thác mù đủ điều kiện’ có nghĩa là một quỹ tín thác mà trong đó nhân viên, vợ/chồng hoặc con nhỏ hoặc con phụ thuộc của nhân viên có quyền lợi có lợi và:”[180]
ứng cử viên, người vẫn là người thụ hưởng, không biết về các khoản nắm giữ của quỹ tín thác, không có quyền can thiệp, và được quản lý bởi một người được ủy thác độc lập, người có thể bán tài sản và mua lại tài sản mới. Trong quy định này, một quỹ tín thác đủ điều kiện sẽ được định nghĩa bởi 5 C.F.R. § 2634.402 (2012).
“Khai thuế thu nhập của Quỹ tín thác sẽ do Người ủy thác hoặc người được ủy thác chỉ định lập, và tờ khai đó cùng mọi thông tin liên quan (ngoài thu nhập của Quỹ tín thác được tóm tắt theo các hạng mục phù hợp cần thiết để hoàn thành tờ khai thuế của bên liên quan) sẽ không được tiết lộ cho công chúng hoặc bất kỳ bên liên quan nào”[181]
là một ngoại lệ đối với yêu cầu báo cáo của bất kỳ luật xung đột lợi ích liên bang nào.
Thuật ngữ “người ủy thác độc lập” có nghĩa là một bên thứ ba được chỉ định làm người ủy thác và phải:
độc lập với ứng cử viên,
không có liên kết hoặc được ứng cử viên hoặc bất kỳ bên liên quan nào tuyển dụng, và
không phải là người thân của ứng cử viên.[182]
“Mục đích” của quỹ tín thác mù đủ điều kiện là cung cấp cho ứng cử viên một cách hiệu quả để tránh các cáo buộc về xung đột lợi ích tài chính đồng thời tránh việc thoái vốn hoàn toàn.
Sau khi được bầu, trong vòng 60 ngày kể từ ngày nhậm chức, ứng cử viên phải thành lập một quỹ tín thác mù đủ điều kiện cho tài sản của mình.
Trong vòng 80 ngày kể từ Ngày Nhậm chức, nếu ứng cử viên không tuân thủ và lập một quỹ tín thác mù theo yêu cầu của (a)(4) & 5 C.F.R. §2634.402, OGE phải khởi kiện tại Tòa án Quận Hoa Kỳ tại Quận Columbia—
vụ kiện phải được khởi kiện chậm nhất là hai tuần sau khi không tuân thủ.
Tòa án Quận Hoa Kỳ tại Quận Columbia có thể phạt cá nhân đó một khoản tiền không quá 50.000 đô la hoặc phạt tù không quá năm năm,[183] hoặc cả hai; và không được phép ứng cử hoặc giữ bất kỳ chức vụ danh dự, ủy thác hoặc lợi nhuận nào theo Luật Hoa Kỳ—
nhằm mục đích loại bỏ xung đột lợi ích tài chính thực tế hoặc rõ ràng và thúc đẩy việc ra quyết định có đạo đức, đồng thời cung cấp cho ứng cử viên thông báo và hướng dẫn rõ ràng về các kỳ vọng trước khi ra tranh cử.
Có bốn yêu cầu chính của luật đề xuất này. Thứ nhất, đề xuất này tạo ra một điều kiện tiên quyết yêu cầu Tổng thống và Phó Tổng thống phải lập một quỹ tín thác mù đủ điều kiện trong vòng 60 ngày kể từ ngày nhậm chức.[184] Thứ hai, luật định nghĩa một quỹ tín thác mù và yêu cầu một người được ủy thác độc lập – không thể là bạn bè hoặc thành viên gia đình – phải chịu trách nhiệm quản lý quỹ tín thác. Thứ ba, luật quy định các thủ tục thực thi – nếu Tổng thống hoặc Phó Tổng thống không thành lập một quỹ tín thác mù đủ điều kiện trong vòng 80 ngày kể từ Ngày nhậm chức, OGE phải khởi kiện. Cuối cùng, luật đề xuất quy định mức phạt tối đa đối với bất kỳ quan chức nào không tuân thủ các yêu cầu này. Điều kiện tiên quyết này là một tuyên bố về thực tế mới rằng các ứng cử viên tổng thống không còn chỉ là các chính trị gia chuyên nghiệp, mà còn là các doanh nhân, nhà đầu tư và cá nhân sở hữu nhiều loại cổ phần.
i. Minh họa: Quy định OGE được đề xuất đang được thực hiện
Bài viết này đề xuất việc thông qua một quy định OGE yêu cầu tất cả các ứng cử viên tổng thống và phó tổng thống phải ký một điều kiện tiên quyết rằng nếu được bầu vào chức vụ, trong vòng 80 ngày kể từ ngày nhậm chức, họ sẽ thành lập một quỹ tín thác mù. Để minh họa cho quy định này, hãy tưởng tượng nó đã tồn tại trong cuộc bầu cử năm 2016. Tất cả các ứng cử viên sẽ được yêu cầu đồng ý bằng hợp đồng để ăn một quỹ tín thác mù và 80 ngày sau lễ nhậm chức, cả Tổng thống Trump và Phó Tổng thống Mike Pence sẽ có nghĩa vụ tạo ra một quỹ tín thác mù đủ điều kiện tuân thủ các quy định hiện hành của liên bang. [185] Không giống như quỹ tín thác hiện tại của Tổng thống Trump, do hai con trai của ông kiểm soát, quy định này yêu cầu người được ủy thác phải là một bên thứ ba độc lập, không có mối liên hệ hoặc mối quan hệ nào với ứng cử viên hoặc tài sản tài chính của ứng cử viên đó. Nếu quy định này có hiệu lực trong cuộc bầu cử năm 2016 và các con trai của Trump kiểm soát quỹ tín thác, OGE sẽ kiện Trump tại Tòa án Quận Hoa Kỳ cho Quận Columbia vì hành vi cố ý và cố ý vi phạm điều kiện tiền lệ đã thỏa thuận.
Một Tổng thống như Trump vừa có tài sản thanh khoản vừa sở hữu thương hiệu của mình – Trump. Một số người chỉ trích quỹ tín thác mù lo ngại về việc không thể quên những gì đã được đặt vào đó và sự phức tạp của việc đưa “danh tính” của mình vào một quỹ tín thác mù – ví dụ, công ty của Trump được xây dựng dựa trên tên tuổi của ông ấy.[186] Tuy nhiên, sự phức tạp không đồng nghĩa với việc không thể thực hiện được; các ứng cử viên sẽ nhận thức được các yêu cầu và có chu kỳ vận động tranh cử cộng thêm 80 ngày để tham khảo ý kiến chuyên gia tài chính, nếu cần. Mặc dù phải thừa nhận rằng một ứng cử viên khi đặt tài sản của mình vào một quỹ tín thác mù sẽ không bị mất trí nhớ và quên những gì họ đã nắm giữ trước đó, nhưng ứng cử viên sẽ không kiểm soát hoặc hiểu biết về hoạt động bên trong của bất kỳ khoản nắm giữ kinh doanh hiện tại nào.
C. Phản biện: Yêu cầu Tịch thu
Một lời chỉ trích tiềm tàng đối với đề xuất này là quy định yêu cầu các ứng cử viên đặt tài sản tài chính vào một quỹ tín thác mù tương đương với việc tịch thu theo quy định. Tu chính án thứ Năm và Điều khoản Tịch thu của nó ngăn chặn hành động của chính phủ xâm phạm tài sản tư nhân mà không có bồi thường công bằng.[187] Việc bảo vệ tài sản cá nhân của Điều khoản Tịch thu bao gồm nhiều hơn là chỉ tịch thu vật chất. Trong vụ Penn Central Transportation Company kiện City of New York [188], Tòa án Tối cao đã xem xét “tác động kinh tế của quy định đối với người yêu cầu bồi thường và đặc biệt là mức độ mà quy định này đã can thiệp vào các kỳ vọng riêng biệt được hỗ trợ bởi đầu tư”. [189]
Trong vụ Pennsylvania Coal Co. kiện Mahon,[190] Tòa án Tối cao giải thích rằng việc chiếm hữu vật chất là không cần thiết—việc quản lý chặt chẽ cũng có thể tương đương với việc tịch thu.[191] Nếu sự can thiệp gây ra mất hoàn toàn quyền tự do sử dụng tài sản, thì nó tương đương với việc chiếm hữu vật chất—tức là tịch thu.[192] Tuy nhiên, nếu không phải là sự can thiệp hoàn toàn thì vẫn chưa rõ điều gì cấu thành nên việc tịch thu có thể bồi thường.[193] Sự mơ hồ trong phân tích này đã dẫn đến việc chính phủ chỉ cần đáp ứng một yêu cầu phúc lợi công cộng chung chung bằng cách khẳng định mối liên hệ hợp lý giữa tình trạng này và việc thúc đẩy phúc lợi công cộng chung.[194]
Theo cách hiểu hiện tại về phúc lợi công cộng, việc yêu cầu một quỹ tín thác mù đối với một cá nhân quyết định tranh cử là một hành vi chiếm đoạt mang tính quy định là rất khó xảy ra. Điều này là do việc quản lý các tài sản này, trong suốt nhiệm kỳ của ứng cử viên, sẽ thúc đẩy phúc lợi công cộng bằng cách giúp loại bỏ bất kỳ quyết định nào mang tính tư lợi. Chính phủ cũng sẽ không “tịch thu” tài sản, mà thay vào đó, một người được ủy thác độc lập do ứng cử viên chỉ định sẽ chịu trách nhiệm.[195] Vì người được ủy thác sẽ tạo ra thu nhập tương đương với thu nhập của ứng cử viên, nên khó có thể thấy việc yêu cầu một quỹ tín thác mù sẽ tương đương với việc chiếm đoạt mang tính quy định.
D. Tại sao Quy chế được Đề xuất Hiệu quả hơn các Phương án Thay thế
Quy định được đề xuất này không phải là giải pháp duy nhất để ngăn chặn việc ra quyết định mang tính tư lợi. Phần này giải thích lý do tại sao đề xuất này vượt trội hơn các giải pháp thay thế thường được đề xuất về xung đột lợi ích—sửa đổi hiến pháp, luận tội hoặc sử dụng cố vấn đặc biệt.
i. Tu chính án Hiến pháp
Như đã đề cập trước đó, một số nhà phê bình cho rằng việc áp dụng luật xung đột lợi ích đối với Tổng thống là vi phạm nguyên tắc phân chia quyền lực.[196] Để tránh mọi gợi ý về vấn đề phân chia quyền lực, Hiến pháp có thể được sửa đổi để yêu cầu Tổng thống loại bỏ xung đột lợi ích của họ, từ đó loại bỏ mọi ý kiến cho rằng Quốc hội đang vượt quá quyền hạn của mình. Tuy nhiên, việc sửa đổi Hiến pháp để chống lại xung đột lợi ích khó có thể thành công. Điều V yêu cầu hai phần ba số thành viên của cả Hạ viện và Thượng viện mới được đề xuất một đạo luật, và sau đó ba phần tư số tiểu bang vẫn phải phê chuẩn sửa đổi đó để nó được thông qua.[197] Ngoài ra, một hội nghị do hai phần ba số cơ quan lập pháp tiểu bang triệu tập có thể đề xuất một sửa đổi và ba phần tư số tiểu bang phải chấp thuận.[198] Trong hơn 220 năm qua, hơn 11.000 tu chính án đã được đề xuất nhưng chỉ có 27 tu chính án được phê chuẩn.”[199] Với tình hình chính trị hiện tại, sự phản đối ngày càng tăng và sự chú ý của giới truyền thông về xung đột lợi ích, việc thay đổi luật đạo đức liên bang hiện hành là điều bắt buộc. Nhưng quá khứ đã chứng minh rõ ràng: “các tu chính án hiến pháp không phải là phương tiện quan trọng để thay đổi trật tự hiến pháp.”[200]
ii. Quốc hội nắm quyền
Thay vì cố gắng thực hiện quá trình sửa đổi Hiến pháp kéo dài và gần như bất khả thi, Quốc hội có thể sử dụng quyền luận tội của mình để ngăn cản các ứng cử viên tiềm năng giữ lại bất kỳ lợi ích tài chính nào có thể gây ra xung đột. Mặc dù Quốc hội không thể tạo ra các yêu cầu bổ sung cho Tổng thống, nhưng việc mở rộng luật xung đột liên bang đối với họ khó có thể là vi phạm hiến pháp.[201] Ví dụ, trong Nội chiến, Quốc hội đã ban hành các luật về xung đột lợi ích tài chính không miễn trừ Tổng thống.[202] Ngay cả sau khi luật này được sửa đổi để miễn trừ Tổng thống, trong bốn mươi năm qua, mọi Tổng thống đều chọn sử dụng một quỹ tín thác mù hoặc tương đương.[203] Rõ ràng, việc mở rộng một Việc áp dụng luật xung đột tài chính cho Tổng thống không nhất thiết cản trở khả năng thực hiện các nghĩa vụ hiến định của ông. Do đó, câu hỏi đặt ra là: làm thế nào Quốc hội có thể mở rộng luật xung đột lợi ích cho Tổng thống mà không vi phạm nguyên tắc phân chia quyền lực?
Quốc hội có thể sử dụng quyền luận tội của mình như một động lực để các Tổng thống chấm dứt xung đột lợi ích. “Tổng thống, phó tổng thống và tất cả các viên chức dân sự của Hoa Kỳ sẽ bị cách chức khi bị luận tội và bị kết án về tội phản quốc, hối lộ hoặc các tội ác và hành vi sai trái nghiêm trọng khác.”[204] Tuy nhiên, những người sáng lập đã không làm rõ thế nào là “tội ác và hành vi sai trái nghiêm trọng” và liệu những tội ác này có bắt buộc phải chống lại nhà nước hay không.[205] Nhóm vận động hành lang bảo hiểm ô tô sẽ tỏ ra trung lập về mặt tài chính nếu không muốn nói là tích cực: các công ty bảo hiểm không phải chịu chi phí công nghệ, nhưng được hưởng lợi từ việc giảm chi phí do việc sử dụng công nghệ. Nếu các công ty bảo hiểm điều chỉnh phí bảo hiểm để phù hợp với mức giảm chi phí này một cách tương xứng, họ cũng không khá hơn; nhưng nếu họ làm như vậy ở mức độ thấp hơn mức giảm chi phí, thì biên lợi nhuận của họ sẽ tăng lên. Không có gì ngạc nhiên khi các công ty khác Các biện pháp chống lái xe khi say rượu đã nhận được sự ủng hộ của các công ty bảo hiểm. Trong quá trình luận tội Clinton, Đảng Cộng hòa đã lập luận rằng việc Clinton “lạm dụng lòng tin hoặc làm mất uy tín tổng thống” và khai man là đủ lý do để luận tội.[206] Mười ba học giả luật hiến pháp, tại phiên điều trần của Ủy ban Hạ viện, lập luận rằng hành vi bị cáo buộc của Clinton không đạt đến mức “tội ác và hành vi sai trái nghiêm trọng” vì nó không liên quan đến “việc lạm dụng quyền hành pháp” mà chỉ là hành vi cá nhân.[207] Cuối cùng, Clinton không bị cách chức, nhưng điều này không có nghĩa là các cáo buộc không phù hợp để luận tội.
Một số nhà bình luận cho rằng lệnh cấm hiến pháp đối với việc nhận thanh toán từ các quan chức nước ngoài cùng với luật chống tham nhũng của Hoa Kỳ chống hối lộ có thể được sử dụng làm lý do biện minh cho một thủ tục luận tội.[208] Tuy nhiên, việc luận tội là không thể đoán trước. Ví dụ, các khách sạn của Trump nằm trên khắp thế giới và nhận tiền và kinh doanh từ nhiều công dân nước ngoài khác nhau.[209] Những khoản thanh toán này có thể bị coi là hối lộ[210] vì chúng tạo ra mối lo ngại rằng Trump các quyết định về chính sách đối ngoại sẽ bị ảnh hưởng bởi những người bảo trợ này.[211] Nhưng ngay cả khi xung đột lợi ích được xác định là “tội phạm nghiêm trọng hoặc hành vi sai trái”, luận tội sẽ không phải là một biện pháp có thể dự đoán được để đảm bảo rằng tất cả các Tổng thống sẽ phải chịu trách nhiệm vì luận tội vừa mang tính chính trị vừa mang tính pháp lý.[212] Việc luận tội là tùy ý và nếu Quốc hội do cùng một đảng với chính quyền hiện tại kiểm soát, thì thủ tục luận tội khó có thể đạt được số phiếu cần thiết.[213]
iii. Cơ quan Hành pháp Điều tra
Khi Hạ viện và Thượng viện do chính quyền hiện tại kiểm soát, người ta có thể dễ dàng hình dung ra những tình huống mà một số Tổng thống được phép thoát khỏi các quy định về xung đột lợi ích tài chính, trong khi những người khác thì không. Để tránh nghi ngờ thiên vị, công tố viên đặc biệt[214] có thể được bổ nhiệm để điều tra các Tổng thống có khả năng xung đột lợi ích. Công tố viên đặc biệt thường do Tổng Chưởng lý, một thành viên của nhánh hành pháp, bổ nhiệm và cũng có thể bị Tổng thống bãi nhiệm, bổ nhiệm.[215] Trước đây, các công tố viên Hoa Kỳ cùng đảng với bị đơn hoặc Tổng thống bổ nhiệm họ đã khởi tố họ.[216] Tuy nhiên, một số vụ án lớn nhất đã bị cản trở bởi xung đột lợi ích tồn tại khi Bộ Tư pháp điều tra và truy tố nhánh hành pháp.[217]
Công tố viên đặc biệt có tiền sử gặp phải những Tổng thống không hợp tác.[218] Năm 2017, FBI đã điều tra các cáo buộc rằng Nga can thiệp vào cuộc bầu cử năm 2016. Ngay sau đó, Trump đã sa thải giám đốc FBI, James Comey,[219] và Tổng chưởng lý, Jeff Sessions, đã tự rút lui.[220] Do đó, DOJ đã giao cuộc điều tra cho một cố vấn đặc biệt, Robert Mueller.[221] Trump đã cố gắng can thiệp vào cuộc điều tra bằng cách ám chỉ rằng Mueller và một số thành viên trong nhóm của ông có xung đột lợi ích.[222] Ngay cả Đạo luật Đạo đức cũng thừa nhận xung đột lợi ích cố hữu của Bộ Tư pháp khi điều tra nhánh hành pháp, điều này có thể được minh họa thông qua mối quan hệ của Tổng thống Trump với Deutsche Bank.[223] Một trong những bên cho Tổng thống Trump vay lớn nhất là Deutsche Bank, gần đây đã đạt được thỏa thuận với Bộ Tư pháp liên quan đến sự tham gia của ngân hàng này vào cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008.[224] Giờ đây, khi Trump là người đứng đầu nhánh phụ trách các cuộc điều tra như thế này, mọi quyết định mà Bộ Tư pháp đưa ra có thể sẽ được xem xét kỹ lưỡng hơn.[225] Để tránh xung đột lợi ích, Bộ Tư pháp có thể, nhưng không bắt buộc, bổ nhiệm một cố vấn đặc biệt.[226] Mặc dù Trump sẽ không thể sa thải công tố viên này, giúp loại bỏ định kiến, nhưng cá nhân này vẫn sẽ báo cáo lên cấp trên có liên hệ với Tổng thống.[227]
Vì Tổng chưởng lý bổ nhiệm công tố viên đặc biệt, nên việc Quốc hội trao thêm quyền kiểm soát có thể bị coi là một hành vi giành quyền lực.[228] Tương tự như việc mở rộng Điều 208, công tố viên đặc biệt cũng nêu lên lo ngại rằng Tổng thống sẽ bị ngăn cản thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ theo hiến pháp của mình.[229] Thẩm phán Scalia lo ngại rằng việc mở rộng quyền lực của công tố viên đặc biệt sẽ làm suy yếu quyền lực của tổng thống bằng cách khiến người đứng đầu nhánh hành pháp phải chịu “cuộc điều tra hình sự có khả năng gây suy yếu”.[230] Nhưng Thẩm phán Scalia thuộc phe thiểu số. Trong vụ Morrison kiện Olson,[231] Tòa án Tối cao đã phán quyết rằng Quốc hội có thể bảo vệ công tố viên đặc biệt khỏi việc Tổng thống cách chức.[232] Tổng Chưởng lý chỉ có thể vượt qua sự giám sát này của Quốc hội bằng cách chứng minh rằng việc bãi nhiệm sẽ cản trở “khả năng thực hiện các nhiệm vụ theo hiến pháp” của Tổng thống.[233]
Gần đây, phán quyết của phe đa số trong vụ Morrison kiện Olsen đã bị chỉ trích, trong khi quan điểm bất đồng của Scalia lại nhận được sự ủng hộ. Năm 2016, Tòa Phúc thẩm Quận Columbia đã phán quyết vụ PHH Corporation kiện Cục Bảo vệ Tài chính Người tiêu dùng (“CFPB”) [234] liên quan đến tính hợp hiến của việc hạn chế khả năng sa thải giám đốc của một cơ quan của Tổng thống. Ý kiến của tòa án, do Thẩm phán Brett Kavanaugh viết, cho rằng vụ Morrison kiện Olsen là sai, nhiều lần trích dẫn quan điểm bất đồng của Scalia.[235] Thẩm phán Kavanaugh giải thích rằng “[c]hí nghiệm về luật sư độc lập… đã kết thúc với sự đồng thuận chung rằng… Scalia đã đúng khi quay lại năm 1988 để coi [nó] là một sự vi hiến so với thông lệ lịch sử và là mối đe dọa nghiêm trọng đối với quyền tự do cá nhân.”[236] Năm 2018, Tòa phúc thẩm liên bang D.C. đã đảo ngược quyết định năm 2016 và nhận thấy rằng cấu trúc của CFPB là hợp hiến.[237] Nhưng ý kiến của Thẩm phán Kavanaugh chứng minh rằng vụ Morrison kiện Olson có thể đang mất đi thẩm quyền của mình.
Ngay cả khi một công tố viên đặc biệt có thể điều tra Tổng thống về các xung đột lợi ích tiềm ẩn thì điều này cũng khó có thể hiệu quả. Archibald Cox, một công tố viên đặc biệt được Bộ trưởng Tư pháp Elliot Richardson bổ nhiệm để điều tra chính quyền của Tổng thống Nixon, đã bị sa thải sau khi triệu tập “các đoạn băng ghi âm Nhà Trắng”.[238] Cox bị sa thải không phải vì sự chính trực hay bị cáo buộc là thiên vị đảng phái, mà là vì từ chối tuân thủ mong muốn của Tổng thống.[239] Trên thực tế, cả Tổng Chưởng lý Richardson và Tổng Chưởng lý Ruckelshaus, những người ủng hộ Cox, đều đã từ chức sau khi ông bị sa thải theo đề xuất.[240] Quốc hội lo ngại Trump sẽ đi theo bước chân của Nixon và sa thải Mueller. Trong nỗ lực ngăn chặn các Tổng thống cản trở cuộc điều tra này, Quốc hội đã đề xuất hai dự luật lưỡng đảng[241] nhằm bảo vệ các cố vấn đặc biệt bị sa thải mà không có lý do chính đáng.[242] Nỗi lo ngại của Quốc hội không phải là không có cơ sở. Trong một cuộc phỏng vấn với tờ New York Times, Trump đã cân nhắc đến khả năng sa thải Mueller nếu ông điều tra tài chính của ông và gia đình.[243]
Kết luận
Như cuộc bầu cử tổng thống năm 2016 đã chứng minh, luật hiện hành về xung đột lợi ích liên bang còn nhiều bất cập. Ngay cả những người không bị thuyết phục bởi đề xuất của Điều này cũng không thể phủ nhận rằng cuộc bầu cử năm 2016 đã cho thấy rõ ràng rằng cần phải giải quyết xung đột lợi ích liên bang. Với sự hoài nghi ngày càng tăng trong chính phủ liên bang, việc xây dựng một chính sách quốc gia nhằm giúp khắc phục sự mất lòng tin hiện đại đối với hệ thống chính trị là điều cần thiết. Để đạt được điều này, cần phải thực hiện một tiêu chuẩn đạo đức mới dành cho Tổng thống và Phó Tổng thống, giúp quản lý việc điều chỉnh xung đột lợi ích. Cần có luật pháp sâu rộng hơn để ngăn chặn việc ra quyết định vì lợi ích cá nhân, ảnh hưởng đến công dân và cư dân Hoa Kỳ. Mặc dù luật mới có thể không ngăn chặn được tất cả các xung đột lợi ích, nhưng cách tốt nhất để loại bỏ sự thiên vị khỏi các hành động hành pháp là loại bỏ những xung đột dễ nhận thấy nhất ngay từ đầu nhiệm kỳ của một chính quyền. Tiêu chuẩn đạo đức được cải cách phải “không thể chê trách”.[244] Điều quan trọng là phải xây dựng được quy định hiệu quả về xung đột lợi ích, áp dụng cho Tổng thống và Phó Tổng thống, nhằm khôi phục niềm tin vào các quan chức chính phủ Hoa Kỳ.
[*] J.D. 2018, Đại học George Washington
[1] Tạp chí The Federalist số 68, trang 459–60 (Alexander Hamilton) (Clinton Rossiter biên tập, 1961).
[2] Vì luật xung đột lợi ích áp dụng cho Tổng thống và Phó Tổng thống theo cùng một cách, nên việc đề cập đến luật xung đột lợi ích của Tổng thống trong Điều này cũng bao gồm cả Phó Tổng thống.
[3] Xem Morgan, Lewis & Bockius LLP, Tình trạng Khai thuế Thu nhập Liên bang Hoa Kỳ (ngày 7 tháng 3 năm 2016), https://assets.donaldjtrump.com/Tax_Doc.pdf [https://perma.cc/57WZ-LWPT]; Văn phòng Đạo đức Chính phủ Hoa Kỳ, OMB số 3209-0001, Báo cáo Công khai Tài chính Công của Nhân sự Ngành Hành pháp (2016).
[4] Xem 18 U.S.C. § 208 (2012).
[5] Xem Claire Hill & Richard Painter, Ủy thác viên bị thỏa hiệp: Xung đột lợi ích trong Chính phủ và Doanh nghiệp, 95 Minn. L. Rev. 1637, 1640 (2011).
[6] Xem, ví dụ: 18 U.S.C. §§ 203–208 (2012).
[7] Hoa Kỳ kiện Công ty Phát điện Miss. Valley, 364 U.S. 520, 548 (1961); xem thêm Kevin Kelcourse, Xung đột lợi ích, 26 Am. Crim. L. Rev. 713, 713 (1989).
[8] Xem Lệnh hành pháp số 11.222 3 C.F.R. 306 (1964–1965), đã bị bãi bỏ. Sắc lệnh số 12.674, 3 C.F.R. 215 (1990) (yêu cầu các quan chức chính phủ xóa bỏ mọi “lợi ích tài chính trực tiếp hoặc gián tiếp”); Roger Mudd, Nơi đáng đến: Washington, CBS, và Những ngày tháng huy hoàng của Tin tức Truyền hình, 98–99 (2008).
[9] Xem Kelcourse, chú thích 7 ở trên, trang 723.
[10] The Federalist số 10, trang 131 (James Madison) (Clinton Rossiter biên tập, 1961).
[11] Xem 18 U.S.C. § 208(b)(4) (2015).
[12] Jack Maskell, Cong. Research Serv., RL31822, Bước vào nhánh Hành pháp của Chính phủ: Xung đột Lợi ích Tiềm ẩn với Công việc và Liên kết Trước đây 1 (2007).
[13] Xem Đạo luật ngày 26 tháng 2 năm 1853, chương 81, § 2, 10 Stat. 170 (được mã hóa theo sửa đổi tại 18 U.S.C. § 205 (2012); Xem Pub. L. 87-849, 76 Stat. 1126 (1962) (sửa đổi luật để miễn trừ Tổng thống); Kathleen Clark, Quốc hội có thể và phải hạn chế xung đột lợi ích tài chính của Tổng thống, N.Y. Times (ngày 7 tháng 12 năm 2016), http://www.nytimes.com/roomfordebate/2016/12/07/can-congress-end-donald-trumps-conflict-of-interest-exemption[https://perma.cc/YBX7-EA6T]. Đạo luật Cải cách Đạo đức năm 1989 đã sửa đổi luật xung đột lợi ích thời Nội chiến để miễn trừ Tổng thống, nhưng Quốc hội có thể vẫn giữ quyền sửa đổi lại. Xem id.
[14] Xem Loretta Santacroce, Tác động của Đạo luật Đạo đức trong Chính phủ 1978, trang 12 (1978).
[15] Sđd.
[16] Lệnh hành pháp số 11.222, 3 C.F.R. 306 (1964–1965), bãi bỏ Lệnh hành pháp số 12.674, 3 C.F.R. 215 (1990). Phần ba liên quan đến “nhân viên Chính phủ đặc biệt” và cấm những nhân viên này sử dụng chức vụ của mình để trục lợi cá nhân. Sđd.
[17] Xem Sđd.
[18] Chương IV của Đạo luật Đạo đức trong Chính phủ năm 1978, Công bố số 95-521, 92 Stat. 1855-62 (1978) (được mã hóa như đã sửa đổi tại 5 U.S.C. §§ 401–408 (2012)).
[19] S. Rep. No. 95-170, trang 21 (1977).
[20] Xem Stuart C. Gilman, Luật và Việc Thực hiện Hệ thống Đạo đức tại Hoa Kỳ: Một Bước Tiến tới Kiểm soát Ung thư Tham nhũng, LAWASIA J. 110, 114 (1998).
[21] Xem Văn phòng Đạo đức Chính phủ, USA.Gov (truy cập lần cuối ngày 5 tháng 3 năm 2017), https://www.oge.gov/web/oge.nsf/OGE+Legislative+Proposals [https://perma.cc/LTS4-67W4].
[22] Xem ví dụ, Luật Đạo đức Chính phủ Hoa Kỳ, Báo cáo gửi Tổng thống và các Ủy ban Quốc hội về Luật Xung đột Lợi ích liên quan đến Việc làm của Ngành Hành pháp (2006).
[23] Đại diện Nhân quyền Số 87-748, trang 21 (1961).
[24] Xem 18 U.S.C. §§ 202(c), 208 (2012); Paul Blumenthal, Tổng thống Trump sẽ không phải nói với CEO Trump rằng ‘Ông bị sa thải’, Huffington Post (ngày 11 tháng 9 năm 2015), http://www.huffingtonpost.com/entry/president-trump-conflict-of-interest_us_55f1eb0be4b002d5c078b44c [https://perma.cc/85S7-RGV3].
[25] Blumenthal, chú thích 24 ở trên.
[26] Maskell, chú thích 12 ở trên, tại 3.
[27] Xem sđd.
[28] Jon L. Mills, Tương lai của Đạo đức Chính phủ: Luật pháp và Đạo đức, 17 Dick. J. Int’l L. 405, 436 (1999).
[29] S. Rep. No. 95-170, trang 22 (1977); xem thêm 5 U.S.C. § 101(f)(1)–(2) (2015).
[30] Pub. L. 101-194, 103 Stat. 1747 (1989).
[31] Xem Bản ghi nhớ cho Richard T. Burress, Văn phòng Tổng thống, từ Laurence H. Silberman, Phó Tổng chưởng lý, Về: Các vấn đề xung đột lợi ích phát sinh từ việc Tổng thống đề cử Nelson A. Rockefeller làm Phó Tổng thống theo Tu chính án thứ Hai mươi lăm của Hiến pháp tại trang 2, 5 (ngày 28 tháng 8 năm 1974).
[32] Xem CRS Legal Sidebar, Xung đột Lợi ích và Chức vụ Tổng thống 1 (2016), https://fas.org/sgp/crs/misc/conflicts.pdf [https://perma.cc/4UGA-XTKT].
[33] Xem sđd.
[34] sđd.; xem thêm Jack Maskell, Cong. Research Serv., R43186, Công bố Tài chính của các Quan chức Liên bang và Xuất bản Báo cáo Công bố 3–4 (2013). Quốc hội thừa nhận sức mạnh ảnh hưởng của đồng tiền đối với một cá nhân và đã ban hành nhiều luật về công bố và xung đột ảnh hưởng đến cả ứng cử viên và quan chức dân cử. Một ví dụ điển hình là luật tài chính chiến dịch liên bang, yêu cầu công bố một số khoản đóng góp cho chiến dịch mà ứng cử viên nhận được và chi tiêu. Xem Tất cả. về Công lý, Khả năng áp dụng Đạo luật Đạo đức trong Chính phủ đối với Thẩm phán Liên bang 3 (2011).
[35] The Federalist số 71, trang 432 (Alexander Hamilton) (Clinton Rossiter biên tập, 1961); xem thêm John Adams, Thư của John Adams gửi Mercy Otis Warren, ngày 16 tháng 4 năm 1776, trong Papers of John Adams, tập 4, tháng 2–tháng 8 năm 1776 (Robert J. Taylor biên tập, 1979), 123, 123–126 (“Phải có một niềm đam mê tích cực đối với lợi ích công cộng, lợi ích công cộng, danh dự, quyền lực và vinh quang, được thiết lập trong tâm trí của người dân, nếu không sẽ không có chính phủ cộng hòa, cũng không có bất kỳ quyền tự do thực sự nào: và niềm đam mê công cộng này phải vượt trội hơn tất cả các niềm đam mê riêng tư.”).
[36] Xem Maskell, chú thích 12 ở trên, trang 3–4.
[37] Xem 18 U.S.C. § 208 (2015); Buckley kiện Valeo, 424 U.S. 1, 66–68 (1976); Cal. Bankers Assoc. kiện Schultz, 416 U.S. 21 (1974). Tòa án Tối cao nhìn chung đã duy trì các yêu cầu công bố tài chính chiến dịch để đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Xem Buckley, 424 U.S. 1; Cal. Bankers Assoc., 416 U.S. 21.
[38] Xem S. Rep. Số 95-170, tại 22 (1977).
[39] Xem 18 U.S.C. § 208 (2012); Cơ quan Quản lý An sinh Phúc lợi Nhân viên; Định nghĩa Thuật ngữ “Người được ủy thác”; Quy tắc Xung đột Lợi ích – Tư vấn Đầu tư Hưu trí, 81 Fed. Reg. 20945 (ngày 8 tháng 4 năm 2016) (“Chỉ riêng việc công bố thông tin đã chứng minh là không hiệu quả trong việc giảm thiểu xung đột trong tư vấn.”); M.A.G. Capital, LLC, Thông cáo số 2849 của Đạo luật Cố vấn (2009); Susan P. Shapiro, Phá vỡ Con đường Đạo đức Cao cả: Xung đột Lợi ích trong Thực hành Luật và Đời sống Thực tế, 28 Law & Soc. Inquiry 87, 229 n. 216 (2003) (giải thích rằng “[c]hông tin tiết lộ có thể không chỉ đơn giản hóa quá mức một vấn đề phức tạp mà còn tự nó gây hiểu lầm, đôi khi gây tổn hại nghiêm trọng”); Kevin P. Weinfurt và cộng sự, Tiết lộ Xung đột Lợi ích trong Nghiên cứu Lâm sàng: Quan điểm của Hội đồng Đánh giá Thể chế, Ủy ban Xung đột Lợi ích và Nhà nghiên cứu, 2006 J. Law, Med, & Ethics 581 (Nghiên cứu về tác động của việc tiết lộ trong nghiên cứu lâm sàng, phát hiện ra rằng nó có thể dẫn đến những hậu quả tiêu cực như “làm suy yếu lòng tin của những người tham gia nghiên cứu tiềm năng.”).
[40] Org. Econ. Hợp tác & Phát triển, Quản lý xung đột lợi ích trong dịch vụ công 17 (2003).
