Bốn vấn đề của vụ “Mỹ đòi Trung Quốc trả nợ thời nhà Thanh”

LUẬT KHOA

Không phải Trung Quốc mà là Đài Loan có nghĩa vụ trả nợ cho nhà Thanh?

Thông tin Mỹ níu áo đòi Bắc Kinh trả nợ 1.000 tỷ USD trái phiếu thời nhà Thanhtạo nên nhiều thông tin và ý kiến trái chiều về những khoản nợ lịch sử của một chính quyền không còn tồn tại. Liệu những khoản nợ này có hiệu lực pháp lý?

Kiểm chứng: Mỹ có đang đòi Trung Quốc trả nợ hay không?

Đây không phải là đường lối chính sách chính thức của chính quyền Donald Trump hiện tại.

Như Bloomberg đưa tin, Trump và các lãnh đạo tài chính của chính phủ Hoa Kỳ đã gặp mặt đại diện của những người nắm giữ các trái phiếu này để nghe họ bày tỏ nguyện vọng và nghiên cứu thử vấn đề này. Tuy nhiên, các cuộc gặp diễn ra vào năm 2018 và vẫn chưa có cập nhật chính thức từ phía chính phủ.

Cho đến hiện nay, đây chỉ là những nỗ lực vận động hành lang của một số tổ chức xã hội dân sự tại Hoa Kỳ. Mặc dù Trump là một vị tổng thống khó đoán, khả năng ông được chuyên gia của mình tư vấn theo đuổi thương vụ này không cao.

Chính quyền mới có thể rũ bỏ nợ của chính quyền cũ?

Có một vấn đề không nhỏ với bản tin đăng trên Tuổi Trẻ. Tác giả Nguyên Hạnh viết: “Theo Bloomberg, vấn đề quan trọng là những trái phiếu này đã hết hạn từ lâu, và hiện vẫn chưa có quy định nào buộc một chính phủ phải tiếp nhận các món nợ của các chính phủ trước sau khi xảy ra biến động chính trị”. 

Trong khi đó, bài gốc trên Bloomberg khẳng định điều ngược lại: “Hầu hết [mọi người] đều đồng ý rằng với tư cách là một thực thể pháp lý, các chế độ chính trị kế thừa khoản nợ của các chế độ tiền nhiệm” (“most agree that as a legal principle, political regimes inherit their predecessors’ debt…”).

Hơn thế nữa, chối bỏ các khoản nợ của các chính quyền tiền nhiệm cũng là thứ hành xử mà hệ thống pháp luật quốc tế hiện đại luôn lên án và phản đối.

Trong vụ án nổi tiếng Gabčíkovo – Nagymaros (Hungary/Slovakia) năm 1997 tại Toà án Công lý Quốc tế, Hungary từ chối tiếp tục tuân thủ nghĩa vụ của mình trong việc hợp tác xây dựng đập thủy điện Danube với Slovakia, vốn bắt đầu từ thời cộng sản. Họ lập luận rằng sự tan rã của khối xã hội chủ nghĩa và sự thay đổi chế độ chính trị ở các nước Đông Âu đủ căn cứ dựa trên Điều 62, Công ước Vienna về Điều ước Quốc tế năm 1969 để họ không phải kế thừa nghĩa vụ hợp tác với Slovakia. Tòa án Công lý Quốc tế phủ nhận lập luận này, khẳng định chế độ chính trị thường không phải nền tảng cơ bản để các quốc gia tham gia vào các điều ước quốc tế, và lại càng không liên quan đến mục tiêu – mục đích của việc thực hiện nghĩa vụ xây đập nói trên.

Vì vậy, theo nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế, chính phủ mới của một quốc gia, dù trải qua bất kỳ biến động chính trị nào, vẫn mặc nhiên phải tiếp nhận các nghĩa vụ và khoản nợ mà chính phủ tiền nhiệm để lại.

Cá nhân có đòi được một quốc gia trả nợ cho mình?

Luật quốc tế thường chỉ điều chỉnh quan hệ giữa các quốc gia, các chính phủ với nhau. Vậy đối với các trái phiếu do cá nhân nắm giữ thì vai trò của pháp luật quốc tế đến đâu? Và họ có thể đòi như thế nào?

Về mặt nguyên tắc của công pháp quốc tế như đã ghi nhận ở trên, chúng ta có thể khẳng định những khoản nợ lịch sử này có hiệu lực, nhưng cũng phải thừa nhận rằng việc đòi chúng không đơn giản và công cuộc tìm “công lý”cũng rất gian nan.

Một khả năng đòi nợ là sử dụng tòa án của quốc gia mình để yêu cầu trả nợ. Trong trường hợp cần thiết, bên nắm giữ trái phiếu có thể đề nghị áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời hoặc phát mãi tài sản của chính phủ Trung Quốc trên đất Hoa Kỳ để thu hồi nợ. Trong thực tế, các chủ nợ cá nhân – tổ chức Hoa Kỳ đã sử dụng thành công biện pháp này để dàn xếp thu hồi nợ từ chính phủ Argentina hồi năm 2016. Áp lực bị loại bỏ khỏi thị trường tín dụng quốc tế đã buộc quốc gia Nam Mỹ này chi gần năm tỷ USD để tái cơ cấu nợ.

Tuy nhiên, điều này cũng dẫn chúng ta đến một yếu tố quan trọng khác – quyền miễn trừ quốc gia. Trong trường hợp của Argentina, họ đã tự nguyện từ bỏ quyền miễn trừ (state immunity) của mình trong Fiscal Agency Agreement năm 1994 để thể hiện thiện chí trả nợ và kỳ vọng có thể vay tiếp. Song đối với một quốc gia không tuyên bố từ bỏ quyền miễn trừ của mình trong thỏa thuận mua bán trái phiếu, việc kiện đòi và xử lý tài sản tại nước ngoài gần như không thể diễn ra.

Một cách khác để thu hồi nợ là các cá nhân, tổ chức bán lại khoản nợ này cho chính phủ nước mình, hoặc vận động chính phủ gây sức ép nhất định để đòi nợ, hoặc dàn xếp khoản nợ. Đây là điều mà nhiều cá nhân tại Hoa Kỳ đang làm. Lúc này, các khoản nợ quốc gia với một cá nhân sẽ trở thành một vấn đề đồng cấp quốc gia với quốc gia, và công cụ để thực thi vì vậy cũng đa dạng hơn.

Trung Quốc luôn khẳng định họ không liên quan gì đến các khoản nợ do các chính phủ trước 1949 vay. Tuy nhiên,  trong giai đoạn cuối thập niên 1980, khi mà Trung Quốc và Anh Quốc đàm phán về việc trao trả Hong Kong lại cho Bắc Kinh, London đã thành công trong việc yêu cầu đại lục trả một phần các nghĩa vụ trái phiếu mà các nhà đầu tư Anh đang nắm giữ, có trị giá khoảng 23,5 triệu đô-la Mỹ. Khoản tiền này sau đó được chính phủ Anh phân bổ lại cho các nhà đầu tư trong nước. Đổi lại, Trung Quốc sẽ được phát hành trái phiếu chính phủ trên các sàn giao dịch lớn của Anh Quốc, và hiển nhiên là đi kèm theo thỏa thuận về Hong Kong.

Nợ nhà Thanh: Trung Quốc trả hay Đài Loan trả?

Đây là vấn đề thú vị nhất trong tranh cãi về “nợ cũ” mà triều đình nhà Thanh để lại.

Trung Hoa Dân Quốc (mà nay thường được gọi là Đài Loan), được thành lập năm 1912 sau cuộc Cách mạng Tân Hợi năm 1911 lật đổ triều đại phong kiến cuối cùng của Trung Quốc – nhà Thanh. Đến năm 1949, chính quyền Trung Hoa Dân Quốc thua trận trong cuộc nội chiến kéo dài ba năm với Đảng Cộng sản Trung Quốc, phải rút ra đảo Đài Loan và nhường toàn bộ đại lục cho Đảng Cộng sản lập nên nhà nước Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa.

Khác với Trung Quốc, vốn luôn khẳng định nhà nước phong kiến xưa cũ là chính quyền phản động và không đại diện cho nhân dân, Trung Hoa Dân Quốc luôn tuân thủ pháp luật quốc tế và dùng mọi biện pháp có thể trong phạm vi pháp luật quốc tế để khẳng định chủ quyền mà họ tiếp nhận từ nhà Thanh.

Điều này được thể hiện khá rõ ở việc Trung Hoa Dân Quốc chấp nhận thực hiện một phần các nghĩa vụ pháp lý mà nhà Thanh đã ký kết, đồng thời cố gắng dùng các biện pháp ngoại giao để thỏa thuận lại những hiệp ước mà họ cho là bất công.

Bên cạnh đó, sau khi Nhật Bản dùng vũ lực chiếm được Mãn Châu (Manchuria) năm 1931, Trung Hoa Dân Quốc đã gửi thư đề nghị Hội Quốc Liên (tiền thân của Liên Hợp Quốc) không công nhận Mãn Châu là vùng đất thuộc Nhật và đề nghị dừng mọi hoạt động kinh tế, quân sự vốn có thể bị hiểu là ngầm thể hiện sự công nhận trên. Đây là nguồn gốc của Stimson Doctrine, và dần dần được biết đến là nguyên tắc không công nhận (non-recognition principle) rất quan trọng cho sự vận hành của pháp luật quốc tế sau này.

Như vậy, với lịch sử trên, phải chăng Đài Loan (hay Trung Hoa Dân Quốc) mới được xem là chủ thể có nghĩa vụ trả các khoản nợ trái phiếu của các công dân Mỹ thay cho nhà Thanh?

Dù người viết luôn thừa nhận Đài Loan hiện nay là một quốc gia độc lập theo đúng tiêu chuẩn pháp luật quốc tế, việc yêu cầu họ chịu trách nhiệm trước những khoản nợ của triều đình nhà Thanh không phù hợp với lý thuyết và thực tiễn pháp luật quốc tế bởi những lý do sau.

Một là cần phải cân nhắc nguyên tắc tương thích giữa quyền lợi và nghĩa vụ của quốc gia kế thừa (the correlation between rights and obligations of successor state).

Hiểu đơn giản, quốc gia ra đời sau sẽ chỉ có thể được xem là người kế thừa nghĩa vụ của quốc gia trước đó nếu nó cũng sở hữu những quyền tương ứng với quốc gia tiền nhiệm. Một trong những quyền căn bản và quan trọng nhất là quyền chủ quyền lãnh thổ.

Trong trường hợp của Đài Loan, dù có thể công nhận họ là một quốc gia (và chính sách chung của Đài Loan cũng vẫn cho rằng mình đang đại diện cho toàn thể Trung Quốc đại lục), thực tế cho thấy Đài Loan chỉ còn kiểm soát chủ quyền của đảo Đài Loan (có diện tích bằng 1/267 Trung Quốc), và điều này khiến cho họ khó có thể được xem là người kế thừa nghĩa vụ của triều đình nhà Thanh rộng lớn.

Điểm quan trọng thứ hai là chính sách Một Trung Hoa (One China) do chính Bắc Kinh đưa ra và bảo vệ cho đến tận ngày nay. Theo đó, Bắc Kinh khẳng định thẩm quyền đại diện duy nhất và tuyệt đối cho Trung Quốc, bao gồm cả những phần lãnh thổ đã bị tách trời trong lúc triều nhà Thanh đang nắm quyền như Tây Tạng, Mãn Châu, Hong Kong, Macau, v.v.

Mặt khác, bản thân Đảng Cộng sản Trung Quốc cũng cho rằng Trung Hoa Dân Quốc chấm dứt tồn tại và mình là người kế thừa duy nhất của nhà nước này khi vào năm 1949, Hội nghị Tham vấn Chính trị chung của Đảng Cộng sản Trung Quốc đưa ra nghĩa vụ của chính phủ lâm thời là nghiên cứu các điều ước và thỏa thuận mà chính phủ Trung Hoa Dân Quốc đã ký kết để từ đó thừa nhận, đề nghị sửa đổi hay phủ nhận tùy thuộc nội dung có lợi hay hại cho chính phủ cách mạng.

Với những thực tế trên, khó có ai có trách nhiệm trả nợ cho nhà Thanh ngoài Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa.

***

Giá trị các khoản nợ liên quan đến đường tàu lửa mà bài báo của Bloomberg nhắc tới thật ra không đáng là bao nếu so sánh với tổng các trái phiếu mà nhiều cá nhân, tổ chức Hoa Kỳ vẫn còn đang nắm giữ. Nếu xét tất cả những khoản vay nợ chính thức và vay nợ trái phiếu của triều đình nhà Thanh, khoản vay của Trung Hoa Dân Quốc trong Đệ Nhất và Đệ Nhị Thế Chiến cũng như các khoản nợ khác, tổng nợ mà Bắc Kinh có nghĩa vụ phải trả cho chính phủ và người dân Hoa Kỳ lên đến hơn một nghìn tỷ USD.

Song nhiều đời chính phủ Hoa Kỳ (từ thời Bush cha cho đến tận Obama) luôn ngao ngán nghĩ đến việc phải trải qua hàng loạt những khó khăn tài chính và căng thẳng chính trị chỉ để đòi những trái phiếu đã không còn được trả lãi (default bonds) từ năm 1939. Song với sự bất bình thường trong chính sách của Tổng thống Donald Trump và thực tế ông này đang đưa ra những quyết sách thương chiến hết sức quyết liệt với Trung Quốc mà ít tổng thống Hoa Kỳ nào trước đây ủng hộ, các nhóm dân sự nắm giữ trái phiếu Trung Quốc trước năm 1949 có vẻ nuôi tham vọng ước mơ của họ sẽ trở thành hiện thực.